Page 16 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

区之间进行再分配，以加强中央对地方的控制。
２． 对治理体制的分类
依据采用何种控制手段，我们可以对集权国家的治理体制进行分类。
第一种类型是不采用地域控制手段，只采用人事控制手段，即不设
立地方政府，或者说，不设立具有充分自主权的地方政府，仅建立自上
而下的人事管理系统和垂直控制的行政机构，所形成的治理体制是“中
央垂 直 管 理 的 体 制”，也 称 犝 形 结 构 （ 犆犺犪狀犱犾犲狉 ， １９６２ ； 犠犻犾犾犻犪犿狊狅狀 ，
１９９６ ； 犆狅狅犾犲 狔２００５ ）。一般而言，这种治理体制只适合小国，因为中央
，
政府能够直接管理的有效范围受到人口和地域的限制。不过，历史上
有一部分极权国家（ 狋狅狋犪犾犻狋犪狉犻犪狀狊狋犪狋犲狊 ）虽然规模较大，但也曾在短时期
内采用这种治理体制（ 犕狅狋 狔 犾 ， ２００１ ）。
第二种类型是只采用地域控制手段，不采用人事控制手段，即中央
政府依靠地方政府统治各个地区，但没有建立中央垂直控制的人事管
理系统，此为“间接统治的体制”。历史上所有的“海洋型帝国”，如大英
帝国和法属西非联邦，其统治方式都接近这种体制（潘兴明、高晓川，
２０１４ ： ２２－２６ ）。
第三种类型是既采用地域控制手段，按行政区域设置地方政府，同
时，也采用人事控制手段，建立中央垂直控制的人事管理系统，此即“地
，
方分权的威权体制”（ 犔犪狀犱狉 狔２００８ ； 犡狌 ， ２０１１ ； 犎犲狊狊 ， ２０１３ ），其基本特征
是“中央治官，地方 治 民”（曹正 汉， ２０１１ ）。历史上 所有 的“大陆型 帝
国”，如亚述帝国、波斯帝国、罗马帝国、拜占庭帝国、哈里发帝国、俄罗
斯帝国、奥斯曼帝国、莫卧儿帝国等，其治理结构都在不同程度上接近
这种类型（ 犕狅狋 狔 犾 ， ２００１ ；芬纳， ２０１４ ）。中国的郡县制是这种类型的典
型代表，所以，我们就简称之为“郡县制”（严耕望， ２００２ ；周振鹤， ２００５ ；
犈犱狑犪狉犱狊 ， ２００９ ）。
当然，上述三种类型是就典型情况而言，实际上，集权国家的治理
体制不一定完全与这三种类型中的某一种对应，很可能是介于两种类
型之间，或者由两种类型混合而成。因此，上述三种典型类型又可以衍
生出三种混合类型。
第一种混合类型是郡县制与间接统治在空间上同时并存，简称为
“郡县制与间接统治并行的体制”。比如，西汉初年，刘邦为了安抚一同
打天下的异姓枭雄，被迫拿出一半国土分封诸侯，建立诸侯王国，在余

· ９ ·