Page 14 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

在中国历史上，统治集团一旦在军事上取得支配地位，建立统一政
权，其面临的主要威胁就不是外部入侵，而是内部叛乱和瓦解（王国斌，
１９９８ ： ８９ ）。因此，历代统一王朝在治国策略上都是重点防范内部反叛，
中央政府只要能维持内部政治稳定和社会安定，就有能力安定边疆和
应对外患。这一特点在统治者处理中央与地方关系上表现得尤为明
显。因此，我们在考察中央与地方关系时忽略统治者所面临的外部入
侵威胁，主要考虑社会风险和代理风险的影响。由此，我们提出“风险
最小化假设”：假设统治者及中央政府在治理国家上，追求统治风险的
最小化，即，力求同时控制社会风险与代理风险，使其综合起来对政权
稳定的威胁最小化。
采用“风险最小化假设”的目的是帮助我们运用“理想型”的概念和
演绎方法（ 犣犺犪狅 ， ２０１５ ： ２４－２８ ），分析中国历史上中央集权与地方分权
的多样性及动态演变。首先，在此假设之下，我们可以分析统治者及中
央政府所希望的理想的治理体制具有何种特征，或者说，是属于何种类
型。其次，我们引入统治者及中央政府所面临的约束条件，并分析这些
约束条件如何影响到中央政府追求统治风险最小化的行为，然后进一
步分析治理体制的多样性及演变。
（二）对治理体制的分类
我们暂时不考虑统治者及中央政府所面临的约束条件，仅讨论统治者
有哪些控制风险的手段，这些控制手段所对应的治理体制又有哪些类型。
１． 两种控制手段
所有的集权国家基本都依靠两种控制手段———按人事实行控制和
分地域实行控制———才能建立有效统治。这两种控制手段也是控制社
会风险和代理风险的主要工具。
（ １ ）人事控制
人事控制是统治者设立多种层级的职位和身份，以及相应的人事
管理制度和资源分配制度，逐级对人实施控制，形成自上而下的人事控
制 系 统。 梅 斯 奎 塔 等 （ 犅狌犲狀狅犱犲 犕犲狊 犵 狌犻狋犪 ， 犲狋犪犾． ， ２００３ ； 犅狌犲狀狅犱犲
犕犲狊 犵 狌犻狋犪犪狀犱犛犿犻狋犺 ， ２０１１ ）提出一种人事控制模型，名为“选举人理论”
（ 狋犺犲狊犲犾犲犮狋犲狅狉犪狋犲狋犺犲狅狉 狔 ），解释这种控制方式所依赖的机制及形成的
控制结构。这一理论认为，所有的统治者都是通过建构三个选举人集
团获得权力 和 执 掌 权 力。其中，最 外围的 集团 是“名义 选举人 集团”

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