Page 10 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

上，这种矛盾经常性地表现为“内重外轻”与“外重内轻”的争论。这就
带来一个问题：在理论上，我们该如何处理中央政府这两个目标之间的
关系？
对于上述问题，周雪光（ ２０１１ ）与周黎安（ ２０１４ ）等学者提出的处理
方式是，把提高治理效率（或降低行政成本）作为中央政府的主要目标，
同时把降低统 治 风 险 作 为 其派 生目标。按 照这种 处 理 方 式，周 雪 光
（ ２０１１ ， ２０１２ ， ２０１３ ， ２０１６ ）和周黎安（ ２００８ ， ２０１４ ）分别提出了一种理论：
“ 帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”，用于解释中央集权与地方分
权的关系。这两种理论都认为，中国因为幅员辽阔，人口众多，在国家
治理上，中央政府首先考虑的是降低行政成本和提高治理效率，由此导
致在行政事务上实行地方分权。同时，在地方分权之下，地方领导人有
可能会脱离中央控制，给中央政府带来统治风险，因此，又需要在资源
控制和人事管理上实行中央集权，以控制和降低这种统治风险（周黎
安， ２００８ ， ２０１４ ；周雪光， ２０１１ ， ２０１２ ， ２０１３ ， ２０１６ ）。这种解释即是把中央
政府的效率目标视为其主要目标，把降低统治风险视为由实现效率目
标所派生出来的需要。而且，这两种理论所考虑的统治风险主要是指
在地方分权之下，地方官员有可能脱离中央政府控制所产生的风险，即
地方官员的代理风险。
诚然，在周雪光与周黎安的理论之间，仍然存在一些重要差别。周
雪光（ ２０１１ ， ２０１２ ）认为，中央政府在提高治理效率和降低统治风险上，
存在持久和难以完全消除的冲突，他称之为“权威体制与有效治理之间
的矛盾”。这种矛盾导致中央集权与地方分权难以稳定下来，表现为
“集权—分权”的周期性波动。周黎安（ ２０１４ ）则认为，中国的集权与分
权存在稳定模式，他概括为“行政发包制”。不过，这种差别并未否定他
们在理论上的共同之处：他们都是从中央政府需要提高治理效率（或降
低行政成本）的角度解释在行政上实行地方分权的原因；又都是从地方
分权隐含着统治风险（即代理风险）的角度解释中央政府的政治集权。 １

１． 周黎安（ ２０１４ ）还引入第三个解释变量———“公共服务的质量压力”，意指政府提供公共服
务所面临的来自民众的投诉和问责等政治压力。这一变量相当于曹正汉所指的“社会风险”。
但周黎安对这一变量的作用的解释值得商榷。他认为，如果在一个领域公共服务的质量压力
增大，中央政府将不得不减少行政发包，加强中央政府的直接控制（周黎安， ２０１４ ）。这意味
着，公共服务的质量压力是导致中央政府在行政上实行集权的因素。 事实上，在这（转下页）

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