Page 13 - 《社会》2017年第3期

社会· ２０１７ · ３

二、集权国家的治理体制：“风险论”及其推断

在考察历史事实之前，我们需要拓展和完善“风险论”，以回应周雪
光等学者的批评。周雪光（ ２０１１ ， ２０１２ ）曾批评“风险论”及其“中央治
官，地方治民”的模型，认为这一模型把国家的治理结构看得过于刚性
和稳定，忽略了集权与分权的动态演变。这一批评富有洞见，特别是考
虑到，在中国历史上，中央与地方关系曾经发生多次重大变化，这更是
我们不能回避的问题。在本部分，我们尝试拓展“风险论”，使之成为能
够解释集权与分权之演变的动态理论。我们从基本假设（“风险最小化
假设”）开始。

（一）“风险最小化假设”
集权国家的统治者在治理国家上首先考虑的是如何应对他们所面
临的威胁 （ 犅狌犲狀狅犱犲 犕犲狊 犵 狌犻狋犪 ， 犲狋犪犾． ， ２００３ ： １９－３５ ； 犛犮犺犲犱犾犲狉 ， ２００９ ；
犎犲狊狊 ， ２０１３ ）。 ３ 这些威胁按来源划分主要有三种。第一种是民众叛乱。
民众是被统治的对象，他们受政府征税、征劳役、管制等影响，或者，受
天灾或经济危机等冲击，有可能爆发抗议、骚乱，甚至反叛，从而威胁社
会稳定和政权稳定。我们把这种威胁称为“社会风险”。第二种是由应
对第一种威胁所派生出来的。为了应对第一种威胁，统治者必须依靠
军队和官僚系统，这就可能会出现军队和官僚系统的内部人脱离控制，
甚至反叛的问题，这就是“代理风险”。在本文中，我们忽略中央政府的
官员给统治者带来的代理风险，着重考察地方官给统治者和中央政府
带来的代理风险。 ４ 第三种威胁是外部军事入侵。为了应对外部入侵
的威胁，必须依靠将领在边疆御敌，也依靠官僚系统向民众征税、征物
资、征劳役等后勤供给，这就提高了边疆将领的代理风险，也加剧了民
众叛乱的社会风险。

３． 本文把统治者和中央政府看成是一体的。统治者是政权的最终执掌者，是中央政府的领
导核心和主要决策者；中央政府是统治者的执政团队，它受统治者支配和控制，也向统治者负
责。因此，在本文中，我们有时候用统治者代表中央政府，在大多数情况下，我们把“统治者及
其中央政府”简称为“中央政府”。
４． 考夫曼（ 犓犪狌犳犿犪狀 ， １９８８ ）说：“纵观人类历史，让官僚系统中分散在全国各地的地方官员
（ 犳犻犲犾犱狅犳犳犻犮犻犪犾狊 ）保持忠诚和服从，是中央政府面临的一大问题。这些地方官员具有很强的意
识自行其是，把他们管辖的地域变成一个独立王国，使得中央政府在动员资源和获取信息上
越来越困难。”
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