Page 11 - 《社会》2017年第3期

社会· ２０１７ · ３

与周雪光和周黎安的理论不同，还有一些学者是按另一种思路来
处理上述问题。他们认为，统治者关注的首要目标是政权稳定，因此把
降低统治风险视为主要目标，同时，把提高治理效率视为统治者在降低
统治风险上所面临的约束条件。这种思路不是从提高治理效率（或降
低行政成本）的角度解释地方分权，而是从中央政府需要降低统治风险
的角度，同 时 解 释 中 央 集 权 与 地 方 分 权 的 原 因 （ 犆犪犻 ， ２００８ ；曹 正 汉，
２０１１ ， ２０１４ ； 犎犲狊狊 ， ２０１３ ；曹正汉、周杰， ２０１３ ）。本文把这种理论简称为
“风险论”。
“ 风险论”区分了两类统治风险：一是社会风险，它是源于民众的统
治风险，指集权统治有可能遇到民众抵制，比如，民众有可能发起抗议，
爆发骚乱，甚至发生大规模叛乱，威胁到政权稳定；二是代理风险，是源
于地方官的统治风险，指地方官可能偏离中央政府控制，甚至反叛中央
或谋求割据独立。“风险论”认为，中央政府为了确保政权稳定，在财
政、行政成本、军事技术、政治竞争等约束之下，需要同时考虑社会风险
与代理风险，使这两种风险综合起来对政权稳定的威胁最小化。
“ 风险论”与“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”的分歧首先是
对地方分权的原因提出了不同解释。周雪光（ ２０１１ ）和周黎安（ ２０１４ ）均
认为，导致中央政府在行政上实行地方分权的原因是，中央政府受制于
有限的治理能力和过高的行政监督成本，需要通过地方分权来提高治
理能力和降低行政监督成本。“风险论”不否认地方分权通常能够提高
治理效率和降低行政监督成本，但它认为这不是促使中央政府推行地
方分权的首要原因，首要原因是中央政府需要控制民众，并对民众分而
治之。所以，当提高治理效率与降低统治风险互相冲突时，中央政府将
优先考虑降低统治风险，这就导致地方分权有可能超出提高治理效率
的需要，以致在许多领域形成过度分权（曹正汉、周杰， ２０１３ ）；或者相
反，导致地 方 分 权 的 程 度 低 于 效 率 要 求，在 某 些 领 域 形 成 过 度 集 权
（曹正汉等， ２０１４ ）。

（接上页）种情况下，中央政府往往采用另一种策略：在这一个公共服务领域，中央政府一方面
加强对地方官员的考核、监督和控制，即加强政治集权；另一方面，在公共服务的供给上加大
地方分权和地方政府的责任，即加强行政分权（曹正汉、周杰， ２０１３ ）。因此，公共服务的质量
压力（即社会风险）既是导致中央政府在政治上加强集权的因素，同时也是导致在行政上强化
地方分权的因素。这就是曹正汉、曹杰（ ２０１３ ）所提出的“风险论”的解释。

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