Page 12 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

其次，“风险论”与前述两种理论的分歧还表现为理论推断有所不
同，甚至存在冲突。“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”有一个共
同推断，即财政压力增大或行政监督成本上升将导致中央政府加大地
方分权。“风险论”则认为，中央政府在处理集权与分权的问题时，虽然
受财政和行政成本等约束，但在财政可以承受的范围内，主要考虑的因
素是社会风险与代理风险的相对严重程度。具体而言，如果社会风险
变得相对更严重，中央政府将加大地方分权来控制社会风险；反之，如
果代理风险变得相对更严重，中央政府将加大中央集权，削弱地方分权
（曹正汉、周杰， ２０１３ ；曹正汉等， ２０１４ ）。
然而，上述三种理论的解释能力尚未得到系统检验。 ２ 检验所遇到
的一大困难是难以做国际比较，因为在当今世界，我们找不到与中国规
模相当的另一个中央集权国家。为了克服这种困难，本文用历史的纵
向比较替代横向比较，通过检验一个理论能否解释历史上中央集权与
地方分权的动态变化来评价理论的解释能力。在中国历史上，秦朝以
后历代王朝的治理体制逐渐趋向于稳定的郡县制，但这一过程却经历
了多次演变（周振鹤， ２００５ ）。这些演变主要发生在三个维度上：首先是
在地方政治体制上，反复出现分封与削藩；其次是在地方行政体制上，
西南及边疆地区曾经实行“羁縻体制”，元明两代演变成“土司制”，到清
代则“改土归流”，逐渐建立统一的郡县制；再次是在省级政区的设置
上，从时兴时废、存废不定，到逐渐稳定和定型。这三个维度上的演变
都属于集权 与 分 权 的 动 态 变 化，因 此，可 以 作 为 检 验 这 三 种 理 论 的
依据。
本文通过考察中国历代王朝的治理体制在上述三个维度上的演变
过程，主要检验“风险论”的解释能力；同时，也与其他两种理论的解释
能力相比较，目的是抛砖引玉，促进不同理论之间的批评与对话。

２． 在理论文献上，赫斯（ 犎犲狊狊 ， ２０１３ ）曾以中国、哈萨克斯坦、菲律宾和中国台湾地区为比较对
象，初步检验了“风险论”的观点。 １９８０ 年以来，这四个国家或地区都经受着全球民主化浪潮
的冲击，结果却很不一样，中国和哈萨克斯坦保持了政权稳定，而菲律宾和中国台湾地区则发
生了政治转型。赫斯（ 犎犲狊狊 ， ２０１３ ）指出，中国和哈萨克斯坦能够保持政权稳定的原因是，两
国都实行高度地方分权，其治理结构都具有“中央治官，地方治民”的特征，阻止了全国性社会
抗议运动之形成；反之，菲律宾和中国台湾地区的地方分权程度较低，明显偏离了“中央治官，
地方治民”的结构，故两者都在 ２０ 世纪 ８０ 年代爆发了大规模社会抗议运动，导致政治转型。
不过，这一项研究很难称得上是对“风险论”的严格检验，因为检验的样本数太少，时间跨度也
很短，只有 ２０ 余年，而且，中国与哈萨克斯坦和菲律宾的不可比的因素也非常多。
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