Page 18 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

上述分类的目的是为分析集权国家的治理体制提供一个比较框
架。在这个比较框架内，首先，我们讨论如果不考虑约束条件，统治者
希望的治理体制属于何种类型；然后，我们再把约束条件加进来，考察
在不同的约束条件之下，治理体制将如何变化。
（三）各种治理体制应对统治风险的机制及有效性

对于中央政府而言，不同的治理体制意味着在控制统治风险上能
够利用的机制有所不同，其有效性也有所差别。
中央垂直管理的体制依赖“统治联盟”的忠诚和“实际选举人集团”
的支持，也 依 赖 “名 义 选 举 人 集 团”的 服 从 （ 犕犲狊 犵 狌犻狋犪 ， 犲狋犪犾． ， ２００３ ；
犕犲狊 犵 狌犻狋犪犪狀犱犛犿犻狋犺 ， ２０１１ ）。这种忠诚、支持和服从是建立在两种机制
基础上的。一种机制是官僚系统（包括军队）的职位竞争机制。除最高
统治者之外，每一个人都需要与其他人竞争才能获得晋升机会，也才能
保住职位。职位竞争机制使得统治者能够通过层级控制的手段管理官
僚系统，并直接或间接控制每一位官员。另一种机制是资源分配机制。
统治者首先控制税收和其他重要的经济资源，然后把资源按等级分配
给官僚系统中的成员，确保职位竞争机制充分发挥作用。因此，在这种
治理体制之下，政权的稳定性最终取决于统治者能否控制足够资源。
只有掌握了足够资源（如税收和石油收入），才能保住“统治联盟”的团
结和忠 诚，也 才 能 获 得 其 他 集 团 的 支 持 和 使 它 们 服 从 （ 犕犲狊 犵 狌犻狋犪 ，
犲狋犪犾． ， ２００３ ； 犖狅狉狋犺犪狀犱犠犲犻狀 犵 犪狊狋 ， ２００９ ； 犕犲狊 犵 狌犻狋犪犪狀犱犛犿犻狋犺 ， ２０１１ ）。
我们把这两种机制统称为“人事控制机制”。
然而，对于规模巨大的集权国家来说，相对于庞大的人口，统治者
所能控制的收入和资源是有限的，这些收入也许可以维持官僚系统（包
括军队）的忠诚，但不足以收买全国民众，使民众自愿臣服。况且，大部
分税收和资源还是从民众手中直接征得的。所以，人事控制机制用于
应对地方官员的威胁（即代理风险）是有效的，但难以应对来自民众的
威胁（即社会风险）。
与中央垂直管理的体制不同，间接统治的体制采用地域控制手段，
赋予中央政府运用分而治之的机制应对上述两种威胁。这种分而治之
的机制包括：首先，它分散了中央政府所面对的来自民众的威胁，把这
种威胁转移给地方领导人来承担，相应的，增加了地方政府应对民众威
胁的灵活性（ 犆犪犻 ， ２００８ ；曹正汉， ２０１１ ）；其次，由地方政府控制民众并承

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