Page 20 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

理体制，以最大限度地降低统治风险。这种郡县制应具有四个特征：
第一，覆盖全国每一个地区，包括边疆。
第二，对于规模巨大的国家来说，地方政区需要设置郡和县两级。
县级政府承担管理和控制民众的工作，包括维持治安、监督民众、征税、
征劳役等行政工作，也包括提供基本公共服务；郡级政府监督县级政
府，同时，还承担另外一项重要职能：一旦本地区出现社会骚乱或民众
反叛，就可以动员和指挥本郡安保力量平息骚乱，镇压反叛。
第三，相对于民众来说，郡的规模应较大，大到郡级政府能够集中
足够的安保力量来平息各县民众的骚乱或反叛。
第四，相对于中央政府来说，郡的规模应较小，小到郡级政府没有
能力脱离中央政府的控制，或者，没有能力反叛中央。
在这种理想状态之下，中央政府有能力监督郡级政府，防范郡级官
员的反叛。同时，郡级政府和县级政府也有能力提供基本公共服务和
应对民众的威胁。
（五）约束条件与治理体制———“风险论”的推断
理想状态的郡县制是在中央政府不受约束的条件下，希望建立起
来的治理体制，它与实际形成的治理体制可能有不同程度的差别，这种
差别反映了约束条件对治理体制的影响。
中央政府在治理国家上受到的约束非常多，多到我们无法穷尽。
不过，在中国历史上，就主要的约束条件来说，可以归纳为三类，分别为
政治约束、财政约束和军事技术约束。当然，这并不意味着，在任何历
史时期中央政府都在相同程度上同时受到这三种约束条件影响。实际
上，这三种约束的相对重要性是随历史条件和技术等因素的变化而变
化的。在一个特定的历史时期，中央政府可能主要受制于其中一种或
两种约束，而在另一个历史时期，则可能主要受制于另一种约束。所
以，我们考察的重点是这三种约束的相对重要性及其变化。
下面我们将讨论这三种约束的含义，并逐一分析其对治理体制的
影响。
１． 中央政府面临的三种约束
（ １ ）政治约束。在全国范围内建立郡县制，遇到的第一个约束就是
政治约束。政治约束是指，中央政府在军事上或在政治上存在强有力
的竞争对手，这些竞争对手在表面上臣服于中央，实际上却有能力与中

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