Page 91 - 《社会》2016年第1期

从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应

理中的官僚群体、派生群体与雇佣群体之间在规模和数量上反差也是
令人吃惊的。理想中的“小政府、大社会”实际上并不存在。而且，随着
社会治理的技术导向日渐强化，雇佣群体的数量反而有增无减。李友
梅（ ２０１４ ： ３－４ ）敏锐地注意到了这一发展趋势背后的动因：从近些年一
线特大城市的社会治理实践来看，政府部门和管理者在寻求解决方法
时，还是回到了传统的治理经验。依赖“技术治理”和“项目制”相结合
的治理模式。由此带来了这样的结果：由于高度技术化的治理权力运
作，不断强化了行政的纵向秩序整合系统；借助于这一轮高度技术化的
制度机制建设，行政的纵向秩序整合系统在财力支持、机构设置、政策
保障乃至工作思维等方面形成了一套自我强化机制。结构导向社会治
理（在国家—社会关系中展开的社会治理）、技术导向的社会治理、项目
导向的社会治理和综合治理导向的社会治理，都在刺激着雇佣群体的
膨胀与扩大，从而强化了官僚群体、派生群体和雇佣群体在规模和数量
的非对称格局。
由此，我们便不难回答这样一个熟视无睹的问题：为什么正式制度
在各个地方都是一样的，而治理绩效却千差万别？答案不在于正式制
度，而在于正式制度背后的秘密。如果说影响中国农村基层社会治理
绩效的重要因素是连带群体（ 狊狅犾犻犱犪狉 狔犵 狉狅狌 狆 犜狊犪犻 ， ２００７ ： ３５５－３５７ ），
）（
那么影响中国城市基层治理绩效的重要因素就是数量庞大的雇佣群
体。因此，我们试图提出“看不见的政府”（ 犻狀狏犻狊犻犫犾犲犵 狅狏犲狉狀犿犲狀狋 ）这个
概念。很多人把注意力集中于官僚群体和派生群体，但是往往看不到
这些群体在“编制硬约束”条件下只是地方治理和基层治理中的常量，
也看不到地方治理和基层治理坚实的支撑者乃是政府借助市场机制购
买来的雇佣群体。而恰恰是雇佣群体才是决定地方和基层治理绩效高
低的重要因素。但是，这一因素是不太容易被发现的，特别是其规模、
数量、职能、覆盖面以及国家与社会的相互嵌入性质，都隐藏在正式制
度背后，局外者很不容易弄清楚。
中国基层社会的管理群体是三分的。三分群体在横向上体现为一种
差序化，在纵向上体现为一种等序化。所谓差序化指的是三种群体围绕国
家权力而形成的一个同心圆。国家权力宛如费孝通所说的石子，一投入到
地方和基层社会所构成的“湖面”中，便立即形成一种层层外推的波纹结
构。离权力中心最近的是官僚群体，居于官僚群体外围的是派生群体，离

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