Page 90 - 《社会》2016年第1期

社会· ２０１６ · １

官吏分途的魅力不在于官，而在于吏。在规模上数倍于官的吏，是
古代中国治理的奥秘所在。同样，在群体三分的治理结构中，作为政府
代理者的派生群体和政府借助市场机制购买来的雇佣群体，更能引发
研究者的兴趣。 １９９５ 年，中央根据全国和乡镇的经济发达程度、人口
规模和面积大小等因素，对全国乡镇的行政编制配置标准作了明确规
定：一类乡镇是 ４５ 人，二类乡镇是 ３０ 人，三类乡镇 １５ 人（转引赵子建，
２０１３ ： ８３ ）。各地方可以根据本地的实际情况作适当的调整，但是需经
中编办同意，而且调整的空间也是有限的。比如北京市对各街道办事
处的分类标准与编制员额的规定。 １
人口数 街道类型 编制数量（ １９９５ 年） 编制数量（ ２０００ 年）
人口数!４００００ 三类 ５９ 人左右 ５５ 人左右
４０００００ ＜ 人口数!７９０００ 二类 １１０ 人左右 ８０ 人左右
７９０００ ＜ 人口数 一类 １３０ 人左右 １００ 人左右
上海市的情况与北京市相似，比如上海市杨浦区 ２０１３ 年规定，各
街道机关行政编制为 ５４－６０ 名，其中，定海路街道等 ５ 个街道行政编
制数量是 ５４ 名，大桥街道等 ６ 个街道的行政编制是 ５６ 人。 ２ 虽然国家
没有对事业编制的配备数量做出明确的规定，但是，在 １９９５ 年后事业
编制的管理日益规范化，每个地方对事业编制的调整难度越来越大。
换言之，在“编制硬约束”制度下，在当前的中国基层政府中，官僚群体
和派生群体的数量基本上是一个常量，而雇佣群体则是一个变量。
我们的田野调查数据也证实了这一点。例如，在中国东部的 犛 市
中，街道作为区政府的派出机构，以公务员作为载体的官僚群体之数量
都在 ５０ 人左右，以事业编制人员为载体的派生群体大致有 ３０ 至 ３５
人，但雇佣群体则会达到 ５００－８００ 人之间。在城市外围地区的乡镇，
官僚群体、派生群体与雇佣群体在数量和规模上的反差更令人吃惊。

在 １００ 多公务员群体的外围，在政府与社会交接点上，是规模达到近 ３
０００ 人的雇佣群体。
与古代官吏之间规模和数量上的巨大反差一样，当下中国地方治

１． 数据来源：北京市史志办公室 ．２００４． 北京志·人事志［ 犕 ］ ． 北京出版社 ． 对该书相关数据
的整理。
２． 《中共上海市杨浦区街道工作委员会上海市杨浦区人民政府街道办事处主要职责内设机
构和人员编制规定》， 犺狋狋 狆 ：／／ 狔狆 犫犫．狊犺 狔狆 ． 犵 狅狏．犮狀 ／ 犘犪 犵 犲狊 ／ 犇犲狋犪犻犾．犪狊 狆 狓 ？ 犻犱＝８３８０３牔犮犻犱＝５８３７ ，访问时间
２０１５ 年 １１ 月 ９ 日。

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