Page 87 - 《社会》2016年第1期

从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应

的政治体系中已经有所改变，呈现出“官吏”双强型特征。因而，当代中
国政治分析的科学性和有效性取决于对传统学术资源和现代学术资源
的有机整合和创造性的使用。
我们可以用“官高吏低”与“吏强官弱”的奇妙组合来概括中国古代
地方治理在人事制度、职能分工和能力结构上的基本特征。顾炎武说：
“天下之治，始于里胥，终于天子”（顾炎武， ２００６ ： ４７２ ），“今夺百官之权
而一切归之吏胥，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已”（顾炎武，
２００６ ： ４８６ ）。政府不是由一个人构成的，那些异地做官的人，怎么能够
凭借一己之力来治理地方呢？有官就有吏，所以，我们就应该弄清楚，
古代中国政府是由哪些角色构成的？它又是如何运转的？地方官员是
如何治理一方的？中国传统社会的官僚体制，特别是隋唐以降的科举
制，决定了吏在处理各种事务上具有不可替代的作用，使其权力远远超
出“典章”规定的范围；特别是在每朝每代的末期，官僚体制日益衰颓，
这种情况就日益严重。而且，吏在人数上也远超职官，已经构成一个较
庞大的社会政治群体，他们的所作所为对于社会及政治生活方方面面
的影响都是不可小觑的。中国有句古话，叫做“强龙压不倒地头蛇”，在
某种意义上，这句话可以用来形容官与吏的关系。因为在相当长的时
期内，出于避免地方割据的考虑，体制上是禁止官员在某地常任，总是
要迁转的。这本身并不能说是个坏政策，但它却带来两个坏结果：一是
官员到任，对当地的情况不太熟悉，未几又要调走，影响他对本地事务
的判断和处理；二是无法保证本地制度和政策相对稳定和长期性。这
种问题如何弥补呢？这就要靠吏。吏往往是本地人，甚至父子相继，兄
弟相传。“官无常任而吏有常任”的状况，就决定了这批人将支配某一
部门或某一区域的行政管理事务。因此，由于以上原因，也由于他们大
都出身社会下层，所以他们成为官与民之间“交接之枢纽”，官与民之间
要打交道，必须通过他们，这使他们成为一种不可或缺的角色（赵世瑜，
１９９４ ： ２ ）。从总体上来看，官吏分途是古代中国国家治理特别是地方治
理在人事制度方面的结构性特征，然而，两者的分途并不是一个简单
的、绝对的二分，还有很多交叉和中间形态。其总体发展过程大致遵循
以下的发展线路：秦汉时期的“官吏相通”，魏晋南北朝的“贵官轻吏”，
隋唐时期的“官吏相分”，宋朝的“吏役相分与吏强官弱”，元朝的“一官
二吏，九儒十丐”，明朝的“官高吏低”以及清朝的吏与幕僚共天下。吏

· ７ ９ ·