Page 65 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

币化过程，然而这些改革没有解决朝廷面临的财政压力问题，甚至还引
发了物价上涨带来的实际正额收入下降的问题。“官吏分途”只是一场
大规模的政府基层事务外包过程的冰山一角。从行政发包制的角度入
手，关注政府组织边界的变化，可以看到比“官吏分途”现象更广泛、更
深刻的国家治理体制的变迁。

五、国家与社会：政府外包体系的行政化

关注古代官吏制度的变化，我们看到的是官、吏、役、地方性社会网
络四个层面的治理体系，这构成了从朝廷到老百姓的发包治理的一个
链条，也是政府内部的发包逐渐过渡到政府外部发包的一个过程。从
秦汉到明清，史学家认为存在一个“官吏分途”和“吏役合一”的过程。
在这个逐级分包的过程中，官僚制的特征（正式晋升机制、职业化雇员、
预算、官僚规则管制）在逐渐减少。
士绅作为乡村社会的精英人士，既有财富和地位，又有领导力和影
响力，官府明确赋予这个群体教化和管理社会的职责。在这个意义上，
绅士也是公共事务（如教化、举办公共工程、协调邻里纠纷、调停官府与
乡村矛盾）的外部承包人。士绅需要自筹资金，利用自己的影响力实现
乡村社会的有序管理，当然，他们也在所提供的这些公共服务中获取一
些收入（张仲礼， １９９１ ）。士绅整体来说是在为乡里百姓谋利，享有较好
的社会声誉，并没有获得像胥吏那样的恶名。 ２６
同处于政府的外包体系之中，士绅为什么不同于吏？因为大多数
士绅家境殷实，拥有较高的社会声誉和地位，比吏更关注自身言行的社
会影响，而非只为经济利益。此外，士绅身居乡间，也容易与当地百姓
形成情感和利益的联系。这些因素都对士绅的行为产生约束和激励。
关于胥吏与士绅的区别，丁日昌的评论最为贴切：“绅董若有侵渔尚惧
清议之持其后，差役则唯利是图，非清议所能动心……弟里居时，每见
孤贫、育婴恤嫠诸善举，由绅董经营者，虽不能滴滴归源，尚有七八成可
归实济；由书差经营者，则账房分十之二三，杂务门上分十之二三，书差
又复侵渔十之三四，穷民所占实惠，不过一二而已”。 ２７

２６． 当然，并非所有的士绅都是如此，关于劣绅、豪绅的抱怨和控诉也时有记载。
２７． 参见丁日昌，《抚吴公牍》卷十八，第 ２－３ 页。转引自张仲礼（ １９９１ ： ６０ ）。

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