Page 69 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

的职位变化，还意味着这些官员是这个正式组织的成员，处于政府组织
的边界之内。如果是横向竞争，竞争的参与人可以不是组织内的正式
成员，而是外部的承包人。
第三，从纵向流动性来说，“层级分流”表明从一个省到它下属的
市、县、乡镇均存在流动性的结构性差异以及“相对谱系”，但不涉及政
府发包组织边界的变化，一个省内部从最高的书记、省长到乡镇官员都
在政府的晋升序列之内。与此同时，“下管一级”也定义了官员横向流
动的组织边界。
前文有关“官吏分途”的解析是把正式的官僚组织作为一个整体看
待，事实上胥吏被排除在这个官僚组织（所谓“体制”）之外，这使得胥吏
被视为政府的外部承包人。我们以这个现象作为基点分析政府外包与
政府内包的区别及其影响。现在我们进入正式官僚组织的内部，发现
一个官场竞争的有效边界，如“下管一级”体制下一个省内地级市官员
之间，一个地级市的区县官员之间，一个县的乡镇官员之间，其实就定
义了一个亚组织边界。 犃 省的地级市官员正常情况下进入不了 犅 省的
晋升序列，按照我们前面的定义， 犃 省的地级市官员就不是 犅 省组织的
“有效”成员，所以 犃 省和 犅 省就是两个相对独立的亚行政组织。这也
就清晰划分了两个组织的利益边界。组织内动员能力加强，组织之间
的隔阂也相应增加，地区间的恶性竞争和地方保护主义由此产生（周黎
安， ２００４ ）。

七、结论

如果说笔者以前的行政发包制理论更多地是定义和描述行政发
包制 作 为 一 种 理 想 类 型 的 特 征 及 其 意 义 （周 黎 安， ２００８ ， ２０１４犪 ，
２０１４犫 ；周黎安、王娟， ２０１２ ），那么本文试图赋予这个理论以更多分析
的基础和动力。本文的贡献在于引入了政府的多目标性和垄断性特
征，揭示出“行政”与“发包”的内在张力和相互依存性；然后通过引入
晋升机制，区分了行 政 内 包与 行政 外包的 组织 边界。本文基 于晋升
机制的组织边界 的 划 分 显 然 与 哈 特 等学者（ 犎犪狉狋 ， 犲狋犪犾． ， １９９７ ）基 于
资产所有权的划分有所不同，政 府 事务 承包 人是 否在“官 衙之 外”固
然重要，但是否在“体制之外”更重要。明清的胥吏属于典型的“官衙
之内、体制之外”的情 形。需 要强 调的 是，行政 发包制 并不只 对应着

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