Page 67 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

的资源支持。前文论及“行政性”要素包括权力的支配性、晋升机制和
官僚规则，这些方面在政府外包体系之中也不同形式、不同程度地有所
体现。中国历史上不受约束的皇权对民间社会的渗透力和支配力极其
强大，朝廷从来都是资源的掌控者和规则的制定者，政府与社会间是非
对称的权力关系。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，在资源
所有和晋升序列两个维度上，中国社会长期以来存在“行政化”倾向，官
府对民间行为方式的各种管制和规定也一直存在。中国社会所存在的
“泛行政化”“泛国家化”，或者说国家与社会边界模糊，在政府外包体系
的行政化特征中得到充分体现。

六、关于“层级分流”
周雪光（ ２０１６ ）对新中国之后人事制度中的“层级分流”进行了深
入的分析。他发现，对于特定行政区域里的绝大多数干部来说，其终
身仕途都固定在本地区 域，只 有 少数“幸运 儿”能够 跨 地区流动。这
虽然不完全等同于古代的“官 吏分流”，但 是，从空 间流 动性来说，仍
然可以分出“流动的官”与“固守的官”，因而与古代的“官 吏分 途”又
有相似性。而且，“层级分流”还具有官吏相对谱系的特征：对某一特
定行政层级的官员，其上层的官员的空间流动性更像是“流动的官”，
而其下层的官员则更像“固 守 的吏”。从国 家治理 的角 度来说，当今
流动的官与固守的“吏”这一制度设计也具有中央一统和地方多样性
的缓冲与调适，中央 政 策 与地 方利 益之间 的冲 突与 妥 协的功 能。本
文认为，揭示中国人事制度的这个结构性特征非常重要，其治理后果
和影响值得学界进一步研究。 ２９ 关于“层级分流”现象，本文有以下几
点补充观察。
第一，历史上的“官吏分途”在新中国仍然有直接的沿袭，比如长
期以来“干部”编制与“工人”编制的隔离，“工人”身份很难晋升到“干
部”身份，甚至存在“以工代干”：临时担任干部职位，但仍然是“工人”
身份。“干部”与“工人”身份的差别不 仅在晋 升序 列，而且也 体现在
工资待遇、退休福利等方面（王爱云， ２０１１ ）。决定干部与工人编制规

２９． 周黎安（ ２０１４犪 ）关于地区主政官与职能部门分别扮演“帮助之手”与“掠夺之手”的角色的
区分，可以视为“官吏分途”的一个现代版本。

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