Page 70 - 《社会》2016年第1期

社会· ２０１６ · １

正式的制度安排，也并 不 意 味 着委托 人与 承包 人的行 政权分 配 必然
是一种稳定的“确权”形 态。当 然，最 关 键 的 问 题 还 是 如 何 将 “行 政
性”设置与“发包”关系的各种组合具体化，并与发包事务的性质及特
定的外部条件对应起来，对行政发包的组合类型进行解析和预测，行
政发包制作为一种理论才真正具有分析力和解释力。本文正是沿着
这个方向做了一些初步的探索。
本文用这个拓展 的 行 政 发包 制理 论重 新解 释了 历史上 的“官 吏
分途”现象，认为它其实代表了政府事务由行政内包走向行政外包的
漫长而深刻的过程，这 个 过 程 包括了 同一 时期 由乡官 制向乡 役 制的
转变。关于评价和解 析 基层 政府 外 包化 这一 历史 进程 的性质、影响
和成因，本文的分析只是尝试性的，未来还有进一步研究的空间。与
当今时代政府外包不 同 的是，明 清时 期所 有与老 百姓 接触的 政 府事
务（包括具有完全垄断性质的税收、诉讼、治安）都不加选择地外包给
了固定和世袭的胥吏，胥 吏 借 助 不受 约束 的政府 权力 和国家 暴 力机
器扮演着市场 经 纪 人 的 角 色，这 是 当 时 帝 国 治 理 面 临 的 最 大 挑 战。
然而迫使最高统治者出此“下策”的一个关键因素是中华帝国长期以
来僵硬的财政体制和帝国规模扩大之后日渐沉重的财政压力。这些
历史解读与周雪光（ ２０１６ ）基于帝国逻辑的解读形成了一次有趣的学
术对话。

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