Page 63 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

现的可能性。基于前面的分析，这里进一步提出一个更“可证伪”的猜
想：帝国僵硬的财政体制遇到的日益加剧的财政压力是迫使最高统治
者不得不走向政府外包的关键原因。 ２３ 随着帝国规模的不断扩大，政府
的公共支出随之增加。然而，中华帝国解决财政问题一直秉承“量入为
出”的原则，且受制于“财政原额主义”的制 约，使得 正式财政 规模并
没有与帝 国 规 模 同 步 增 长，甚 至 绝 对 规 模 也 在 下 降 （岩 井 茂 树，
２０１１ ）。明朝财政最大的问题是朝廷财政收入减少。“在明代二百七
十余年中，额田减少，税 粮 额 减，危 及朝廷 财政，度 支户 部入 不 敷出，
于是各种改革均不涉 及 减收 而只 是 在均 粮上 做文 章，而实际 则种种
额外增收。”（朱伯康、施正康， ２００５ ： １６５ ）清朝面临类似 的问题，朝廷
正额财政 缩 减，增 加 的 是 地 方 政 府 的 非 正 式 财 政 收 入 （岩 井 茂 树，
２０１１ ）。军事支出的份额经常占据朝廷支出的一半以上，加之物价上
涨的压力，使保守僵 化 的 财政 体制 无法应 对帝 国规模 的变化。与明
清“官吏分途”相伴随的是明 清官 员相 比前 朝官员 的低 薪制，正式薪
俸连维持正常生活都 有 困难，遑 论官 员庞 大的人 员费 用和各 项 应酬
支出。清朝绿营军同样采取低饷制，官兵以兼营第二职业为生，无心
训练，战斗力严重丧失。清朝经历了严重的通货膨胀，然而财政原额
主义让朝廷实际财政 收 入锐 减，也让 清初 制定的 官员 薪俸标 准 捉襟
见肘。决定政府外包边界的是朝廷的正额财政。正额财政的僵化及
其萎缩与不断扩大的帝国规模之间的关系日益失衡。正是不断加剧
的财政压力迫使统治 者 将基 层政 府 所有 的公 共事 务，包括以 暴力机
器作为基础，具有天然垄断性的政府事务（纳税、徭役、诉讼），全面外
包给受高度市场化激 励 支配 的胥 吏 群体，即使 胥吏积 弊已经 严重威
胁到帝国治理也无可奈何。
伴随着“官吏分 途”的 演 化，中国 基层 乡里制 度也 经历了 由 乡官
制向乡役制的转型。 ２４ 秦汉时期县以下有乡、亭、里三级，乡置三老，
有秩、啬夫、游徼，属于 享 受 正 式薪 俸和品 位的 政府 官 员序列。三老
权力很大，掌管乡里各项事务，从教化百姓、维护治安到征收税赋、听

２３． 这个猜想要变成严格扎实的学术观点当然需要基于大量数据和历史资料的实证分析，这
不是笔者目前所能完成的工作，但可以作为未来的一个研究课题。
２４． 关于中国乡里制度的历史沿革，可参阅赵秀玲（ １９９８ ）的著作。

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