Page 59 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

事分应差和办案两类，差务收费不多，办案可照章收费，因此应差和办
案必须结合，应差之后才可能有办案的机会。应差以差票为凭证，差票
的决定权在州县官，但具体的拟稿权在书吏手里。差票成为各班衙役
争夺的重点，因为有了差票在手，就有了办案机会，就可以向老百姓照
章收取各种规费、陋规，甚至敲诈勒索，横征暴敛。当然，书吏、正役差
役也要参与应差办案的收入分成。这些吏役已经如同政府事务的市场
经纪人，牟利成为首要目标。在清代，依靠各种收费，一些州县每吏年
收入可在千两白银以上，每役在千两左右（李荣忠， １９８９ ）。
由于只有经济利益而无仕途前景，吏职吸引的也是品行低下、生活
无靠的市井无赖，行政外包也造成了应聘者“劣币驱逐良币”的“逆向淘
汰”。行政外包伴随着市场化趋势，理论上政府应该花钱招募的、被社
会视为“歧途”“贱役”的胥吏职位，实际上是需要花钱购得的，在市场上
明码标价。明中期以来就开始出现纳银充吏制度，即求充吏者考试合
格之后还必须照例纳银，最低者十五两，高者可达白银数十两。为了确
保获得吏役职位，求充者还要贿赂相关官吏，支付所谓的“顶头银”或
“替头钱”。到清代，康熙二年曾一度停止援纳，要求各衙门召募，十四
年又提准“书吏承充仍照旧例援纳”，纳银充吏得以延续。在雍正朝，胥
吏的平均捐纳银数在三百两左右（宫崎市定， １９９２ ）。胥吏的捐纳最终
都进了地方官员的口袋，成为他们收入的重要来源。
清代州县官还有“差垫”的积习。州县官上任后，凡是公私费用，先
让书吏差役垫支，然后让他们从承征的钱粮中扣偿垫项，称为差垫。这
使书差作为市场经纪人的身份体现得淋漓尽致：承包政府事务先垫支
各项费用，然后再从各项规费收入中扣偿。垫支反映了州县官的强势
谈判地位，吏役是肥差，众人趋之若鹜，为了谋得职位必须支付银两，事
后还必须先垫付政府开支。这一切都反映了政府事务承包人的身份可
计算的市场价值，吏役从入职到履职的成本收益计算昭然若揭。吏役
的市场化性质是政府外包在当时的情况下所造成的结果。道光朝福建
漳州知府周镐对此有如下描述和感慨：“书缺买定也，某书管某县，某吏
值某科，皆量其出息之多寡，以为授受，州县特其佃户耳。买定之后，则
以此缺为传家之宝。官有迁调，而吏无变更，即或因事革除二恶，易名
顶替者，仍其人也。”（贺长龄， １９９２ ）
行政外包不仅发生在州县官与房科书吏之间，也发生在书吏与乡

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