Page 57 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

以国家暴力机器做后盾，借政府事务的垄断性之利滥用权力、鱼肉百
姓。从最高统治者来说，如果不是面临巨大的无法承受的成本压力（如
财政压力），应该不会轻易走向政府基层事务外包这一步。当然，给定
政府基层事物全面外包不可避免，最高统治者只能尽可能施加一些限
制，更重要的是寄希望于直接雇佣外部承包人的官员去制约他们，让有
仕途前景的官员最终对外部承包人的行为负责。然而这经常是不易做
到的，尤其当官员自身也是行政承包人的时候。这就是我们在“官吏分
途”的历史过程中将要看到的问题。

四、重新解析“官吏分途”：行政外包化
中国历史上，从中央到县的中间层级经历过多次变化和调整，从两
级到三级，有过不同名称（如郡、路、道、节度使、行省），功能各异，从监
察、节制到一 级 地 方 政 府。与 此相对 应，从县 一级 单位 的 数 量 （大 约
１０００ 个左右）到无所不包的职权（税赋、司法、治安、教化、公共工程等）
一直处于变化中，县行政却高度稳定。县正佐官员均为朝廷命官，但如
何治理县政，县官具有很大的自由裁量权。到明清时期，州县官作为独
任的正印官（即“一元化”领导），州县行政变成“一人政府”，行政包干色
彩更为浓厚。名义上留成不是州县官可以自由支配的收入，他必须按
照规定用途支出，而这部分费用所能覆盖的公共支出只是极为有限的
一部分，大量的公费支出，如修建公共工程，延聘幕僚和雇用长随的薪
水，均需要州县官自己解决。火耗、陋规、规费等是弥补支出缺口的主
要来源。州县官对上缴钱粮的亏欠也负有直接责任。由于州县官是流
动的、具有晋升空间的流内官，所以朝廷将州县行政分包给他是属于政
府内部的发包关系。
吏在中国官僚体制中的地位和角色则经历了重大的变迁。 １８ 秦汉
时期的吏被称为斗食佐史之吏，包括在郡县诸曹管理文书的掾、史、书
佐等，虽然职位在县正佐官之下，但享有正式的职级和俸食，而且可以
向上晋升，汉初有胥吏成为“布衣将相”的例子。这一时期吏和官的区
别主要是职责分工和职级的差异。“吏”是百官的总称，当时有“吏员自

１８． 如同周雪光（ ２０１６ ）所界定的那样，本文所说的“吏”主要是指基层地方政府（州县）雇佣的
书吏、承差、典吏等“外吏”，与中央部院衙门所雇的“京吏”相对应。

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