Page 52 - 《社会》2016年第1期

社会· ２０１６ · １

厘清其与市场外包制的区别时，笔者反复强调行政发包制是政府内部
的发包关系（周黎安， ２００８ ；周黎安、王娟， ２０１２ ；周黎安， ２０１４犪 ）。 ９ 政府
内部的一些特征，如发包人与承包人之间非对称的权力关系，官僚规则
和程序控制，构成行政发包制当中“行政性”的核心维度，以区别于市场
上的发包关系。当然，在这些维度上，政府内部发包与外部发包之间确
实存在差别，比如政府向市场（或社会机构）外包公共事务，不是基于上
下级的权力关系，而是基于契约或平等地位；政府内部的官僚规则和程
序也不能简单套用到外包的市场机构。但是，这些差别在现实生活中
更多地表现为一种程度上的差别，一种连续的变化，有时难以清晰识别
两者的边界和断点，例如，强大的政府与相对弱小的市场机构之间也会
存在非对称的权力关系，政府的外包合同也可以附加许多限制性条款，
类似于官僚规则和程序控制。在这个意义上，如何清晰界定政府内包
与外包的实质性区别？从政府内包到外包要经过怎样的断点？政府组
织的边界 在 哪 里？目 前 的 行 政 发 包 制 理 论 尚 没 有 给 出 令 人 满 意 的
解答。
经济学非常重视企业相对于市场的边界问题，因为这涉及企业的
最优规模问题。从科斯 １９３７ 年的经典研究开始，企业的边界问题就一
直是交易费用经济学和契约理论的中心问题（ 犆狅犪狊犲 ， １９３７ ； 犠犻犾犾犻犪犿狊狅狀 ，
１９７５ ， １９８５ ； 犎狅犾犿狊狋狉狅犿犪狀犱 犕犻犾 犵 狉狅犿 ， １９９１ ， １９９４ ； 犌狉狅狊狊犿犪狀犪狀犱犎犪狉狋 ，
１９８６ ； 犎犪狉狋犪狀犱犕狅狅狉犲 ， １９９０ ）。面对与企业、市场相对应的政府，我们同
样可以问：什么是政府组织相对于市场和社会的边界？如何定义政府组
织内外的边界特征？什么决定政府组织的边界？回答这些问题势必涉
及政府作为行政科层制或者官僚制区别于市场和企业的本质特征。目
前还没有文献对这些问题做出过系统的解答，但这显然又是极为关键的
理论问题，其重要性可以和企业的边界问题媲美。威廉姆森（ 犠犻犾犾犻犪犿狊狅狀 ，
１９８５ ）曾经强调，委托代理关系既可以发生在企业内部，也可以发生在企
业之间，委托代理本身不能解释企业的边界问题。威廉姆森对委托代理
理论的批评在一定程度上也适用于目前定义的行政发包制。
关于行政内部发包的边界问题，韦伯所定义的官僚制的特征给出

９． 关于笔者提出的行政发包理论与周雪光、练宏（ ２０１２ ）基于控制权理论的行政发包制理论
之间的区别，参见周黎安（ ２０１４犫 ）。

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