Page 48 - 《社会》2016年第1期

社会· ２０１６ · １

一个自上而下、权力不受约束的无限政府来说，强规则难以推行；同时，
给定一只“闲不住的手”，弱激励面临的最大挑战是如何提供差异化的
激励，让权力不受法治约束的政府官员做好事不做坏事，让努力干活的
人区别于懒政不作为的人。
从委托人的角度看，发包关系相比官僚制（雇佣制）来说，最大的好
处是节省直接雇人可能带来的监督和管理成本，只需界定相对简单和
明确的发包目标考核和问责承包人即可；同时，行政发包制也使得（属
地）承包人可以因地制宜，对地方性信息做出更灵活的反应。对于像中
国这么庞大的帝国来说，维持地方的灵活性和多样性是极其必要的（周
黎安， ２００８ ， ２０１４犪 ；周雪光， ２０１１ ， ２０１４犫 ， ２０１６ ）。更重要的是，行政发包
制也意味着一种差异化和灵活的激励机制，正式激励与非正式激励并
存，层层分包过程也是层层分利的过程（周黎安， ２０１４犫 ）。然而，发包制
也使得承包人可以更加自由和“狭隘”地实现自己的目标，损害委托人
发包目标之外的其他利益。从这个角度看，发包制更适用于委托人目
标相对单一且容易界定的场合，而如果发包制运用于多目标和垄断性
场合，发包方则必须施加更多的“行政性”控制。这就是朝廷对地方官
监控比对负责漕运、驿站、盐政、海关的官员的监控要严厉地多的原因；
事实上，后者经常被委托给地方官员（如督抚）代为负责和监管。从另
一方面来说，如果在多目标和垄断性场合，我们看到政府以发包的形式
只聚焦于某些核心目标（如只关心税赋和治安），那就说明政府在这些
方面遇到了非同寻常的压力而不得不“两害相权取其轻”，甚至“铤而
走险”。
以企业外包为例，假定 犃 企业从 犅 企业订购一组零部件，双方协
商好价格之后， 犅 企业生产供货。这里， 犃 企业是发包方， 犅 企业是承
包方。给定供货价格， 犅 企业生产的成本越低，其获得的利润就越高。
因此，发包关系提供了一种市场化的激励，在很多情况下比发包方自己
雇人生产更有效率（这就是为什么发包方向外部市场购买而非自己生
产）。发包方不仅关心价格，也关心零部件的质量，所以在订购合同里
不仅会写明交货价格，还会对零部件的规格和质量标准有所要求。可
以想见，关于产品质量的维度越容易界定，发包关系的效率就越高，反
之带来的扭曲效应就越大，承包企业出于压缩成本的动机会降低产品
的那些不易完全界 定 清 楚 的 质量 维度（如产 品对 人体 辐射的 危害 效

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