Page 46 - 《社会》2016年第1期

社会· ２０１６ · １

特征的描述有着显著的对应关系。行政权的分配对应着韦伯科层制的
第二个特征：行政发包制意味着在上下级的权威关系中，作为下级的承
包人享有大量的自由裁量权（实际控制权），这与官僚制度下由法令严
格控制的职权相对应。经济激励（即财政预算与人员激励）对应着韦伯
所定义的官僚制的第三和第四个特征：行政发包制意味着财政和预算
包干制，承包人必须全部或局部自我筹资，以完成财政上缴和经费支出
的任务；人员的报酬取决于提供服务的收费或收入分成。这和官僚制
足额的财政预算及人员可靠合理的薪酬形成对照。内部控制对应着第
五个特征：行政发包制意味着以结果为导向的考核与监控，纪律、规则
和程序作用有限，这与官僚制以规则和程序为主的控制方式相对照。 ３

韦伯定义的官僚制既适用于政府，也适用于企业或类似的科层组
织，而本文所讨论的行政发包制是指政府内部的发包关系。那么，政府
又有 哪 些 特 征 使 之 区 别 于 市 场 上 的 企 业？ 概 括 地 说，多 目 标 性
（ 犿狌犾狋犻狋犪狊犽犻狀 犵 ，又称“多任务性”）和垄断性是政府组织区别于企业和其
他组织最重要的两个特征，也是我们思考政府治理问题最重要的出发
点。 ４ 政府的多目标性是指政府需要同时服务于多重任务和职能，既要
提供各式各样的公共服务（如基础设施、教育、环境、卫生、司法），又要
征税、发展经济（如扶贫、创造就业）、维持社会稳定。相比之下，企业组

３． 周雪光（ ２０１４犪 ）提 出 的 帝 国 逻 辑 理 论 的 三 维 机 轴———委 托 与 代 理，正 式 与 非 正 式，名 与
实———在周黎安（ ２０１４犪 ）行政发包制的三维机轴上程度不同地有所反映，虽然不是一一对应。
比如，委托与代理对应着发包人与承包人行政权的分配，名与实对应着发包人的正式权威与
承包人的自由裁量权，正式与非正式对应着内部控制当中官僚规则、程序控制与结果导向下
的各种变通和应对策略。由此可见，行政发包制并不直接对应着正式制度，行政内部的权力
划分也不一定采取“确权”形式。另外，本文增加了经济激励（财政预算与人员激励）这一新维
度。这其实为行政发包制的形成和演化“预留”了一个外部冲击的入口（即委托人面临的财政
约束的变化），加之我们强调行政发包制的三个维度是协同变化和相互维系的，这就为增强理
论的解释力（预测力）和可证伪性奠定了重要基础。
４． 从政府的多任务性理解政府科层治理的特征始于霍姆斯特姆和米尔格罗姆（ 犎狅犾犿狊狋狉狅犿
犪狀犱犕犻犾 犵 狉狅犿 ， １９９１ ， １９９４ ）。梯若尔（ 犜犻狉狅犾犲 ， １９９４ ）和迪克西特（ 犇犻狓犻狋 ， ２００２ ）基于政府的多任务
性以及公共服务的垄断性给出了政府与企业的比较分析。哈特等学者（ 犎犪狉狋 ， 犲狋犪犾． ， １９９７ ）基
于多任务性、资 产 专 用 性 和 剩 余 控 制 权 分 析 政 府 的 边 界。 阿 西 莫 格 鲁 等 人 （ 犃犮犲犿狅 犵 犾狌 ， 犲狋
犪犾． ， ２００８ ）结合多任务性、公共服务垄断性和选举的不确定性分析政府弱激励成因则是一个
最新的发展。政府对暴力的垄断是韦伯所强调的一个维度，为前述经济学家所忽略。在法治
不健全的社会，政府对暴力的垄断是极其重要的一个维度。本文同时强调政府多目标性与公
共服务和暴力的垄断性及其与发包制之间的互动对政府治理的影响。

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