Page 45 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

变化，即从“行政内包”到“行政外包”的过程。这个拓展的框架让我们
看到“官吏分途”和“层级分流”现象的不同侧面和问题，由此可以引发
更多的追问和探究。明清基层政府事务的外包是一个最糟糕的组合：所
有政府事务，包括具备完全垄断性质的纳税、徭役和治安，全部外包给了
胥吏，作为缺乏仕途前景的人，胥吏形同市场经纪人；而胥吏又全是当地
人，占有绝对的信息优势，其职位是世袭的，手中握有不受任何约束的政
府权力，背后是国家暴力机器的支持。这解释了为什么胥吏成为中国历
史上最受人们诟病的一个职业群体。在一个大致相同的历史维度里，我
们不仅看到从“官吏相通”到“官吏分途”的转变，也看到从乡官制向乡役
制的转变，这意味着“官吏分途”可能是一个大规模的政府外包过程的局
部。而针对一些相同的历史现象，本文给出的诠释与周雪光（ ２０１６ ）也有
显著的不同。周雪光从“官吏分途”看到了地方多样性和灵活性对于一
统体制的变通和调适，我虽然也部分同意这种说法，但更强调官吏分途
之后的吏作为赢利型经纪人（政府事务的外包者）可能造成的诸多负面
效应以及由此折射出的朝廷所面临的日益沉重的财政压力。本文还对
中国历史上国家与社会的关系特征进行了重新表述，认为国家与社会不
存在任何鲜明的边界，而更多地表现为一种连续的发包序列：从“行政内
部发包”到“行政外包化”，再到“政府外部发包体系的行政化”。相同的
研究对象，不同的解析框架，本文尝试与周雪光的帝国逻辑理论进行一
次深入的学术对话，以期丰富和推进已有的研究。

二、行政发包制下“行政”与“发包”的关系

韦伯（ ２０１０ ）定义了现代官僚制的一系列特征，从本文的角度看，其
中有如下几个特征值得强调：第一，官员有稳定的职业前景和晋升机
会；第二，科层制内部存在上下级权力关系，职位的权限（管辖权）由法
令清晰规定；第三，官员有可靠、合理的薪酬；第四，行政工具的集中化；
第五，官员受到纪律和规则的控制。其中，第四个特征是指官员自己不
支付行政所需的设备和费用，而由科层组织集中提供。韦伯认为，官员
的管理权与行政工具所有权的分离是现代官僚制的一个核心特征，这
一点在现有的关于韦伯官僚制的研究中没有得到足够的重视。
周黎安（ ２０１４犪 ）所定义的划分官僚制（雇佣制）与行政发包制的三
个维度———行政权的分配、经济激励与内部控制———与韦伯对官僚制

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