Page 47 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

织的目标比较单一，就是追求利润最大化。政府的多重目标之间还可
能相互冲突（如发展经济与环境治理）。更重要的是，在一定的财力约
束下，最终必须对不同目标有所权衡与取舍，如何维持多目标的平衡并
实现目标就成为一个重要挑战。垄断性是指政府既垄断了国家暴力机
器，同时又是公共事务的垄断提供者， ５ 这与企业所面临的竞争性市场
环境很不一样。垄断暴力意味着政府可能滥用权力甚至诉诸武力威胁
平民百姓的生命、自由与财产。在法治不健全、政府权力不受约束的社
会里，暴力垄断的威胁尤为突出，是激化社会矛盾的重要原因。公共事
务的垄断提供则可能导致低效率、腐败与肆意盘剥，因此，如何保证政
府的权力不被滥 用、政 府 的 服务 廉洁 高效（即 所谓 的“有限与有效 政
府”）是摆在所有政府面前的难题。
给定这两个特征及其潜在的问题，要有效发挥政府组织的治理功
能就必须建立一个设计合理的官僚制度。政府的多目标性与公共服务
的垄断性只能与官僚制的弱激励特征（如“收支两条线”以及官员收入
与提供服务的数量脱钩）兼容，而引入强激励则会带来对单一目标（如
获取收入）的过度追求，强激励与垄断供给的结合也很容易诱发盘剥行
为。暴力和服务的垄断性所带来的威胁要求确立严格的官僚规则、合
法性审查与程序控制，限制官员的自由裁量权，阻止其“合法伤害权”的
运用。发挥政府组织的效率需要上级的一元化权力和支配性命令，给
予官员稳定可靠的薪酬和晋升前景，给予足够的预算和行政工具，并要
求官员的专业化素质。从这些方面看，政府应该比企业更具弱激励特
征，实施更集权的管理，确立更多的规则约束和程序控制。
然而，如此严格设计的官僚制要在现实生活中“落地”，最终取决于
一系列的成本因素、约束条件和外部环境。周黎安（ ２０１４犪 ）强调了一些
相关因素，如委托人的管理和监督成本，财政约束，激励代理人的成本，
平民百姓的权利保障和合法性预期，等等，使得官僚制的现实版本偏离
其理想类型，向行政发包制转型。另外，韦伯式官僚制的强规则和弱激
励对于一个职能有限、且受到法治及选民约束的政府是合适的，但对于

５． 有些公共事务，如审批、办证、纳税、诉讼、徭役，只有通过政府才能完成，而有些公共服务，
如养老、教育、救灾、修路，则不是政府完全垄断的服务。正是因为政府权力不受法律限制，以
及一些公共事务必须与政府打交道才能完成，平民百姓经常受到政府人员的盘剥和敲诈。本
文所述的政府事务的垄断性都是在这个意义上定义的。

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