Page 50 - 《社会》2016年第1期

社会· ２０１６ · １

别无选择，这又给承包人增加了盘剥和欺凌老百姓的机会。在这种情
况下，发包关系带来的市场化激励和多目标的冲突被进一步放大。明
清时期，州县官“承包”每年的钱粮上缴，虽然钱粮上缴这个目标对于朝
廷来说更加有保障，也减少了朝廷直接派人组织大规模财政收入的成
本，但这往往会促使州县官为了完成上缴任务而不择手段，包括加大农
民的税负，甚至强行让负责税赋的里正等吏役垫支，致其倾家荡产。这
些都会导致民 怨 沸 腾，加 剧 社 会矛 盾，伤及 统治者 社 会 稳 定 的 目 标。
“ 包税”也会促使州县官在征税之外附加各类火耗杂费，弥补自身公费
和薪酬之不足。州县官及胥吏为实现个人私利肆意欺凌、鱼肉百姓的
故事屡见不鲜。“官逼民反”所带来的社会反抗和动荡最终危及统治者
的政权稳定，这就是统治风险。行政发包制所带来的扭曲效应最后都
会直接和间接地转化为统治风险（曹正汉， ２０１１ ；周黎安， ２０１４犪 ），它是
最终约束政府内部发包程度的重要因素。
于是我们看到行政发包制当中“行政性”设置的重大意义：委托人的
正式权威和剩余控制权要用来控制重大决策，否决、制止和监督承包人
的决策和行为。上级政府对下级政府定期和不定期的指导、巡视和监
察，针对某项规定实施效果的检查等，都是委托人的防范和纠偏行为。
官僚规则和程序控制则是约束承包人的常规化制度设置。简言之，“行
政性”就是对“发包制”在政府内部可能造成和放大的扭曲和负面效应的
约束，即发包人试图通过一系列管控机制、激励机制（如后文涉及的晋升
机制）和官僚规则，将承包人狭隘自利可能伤及统治者的行为限制在可
以接受的范围。从这个意义上说，政府发包离开了行政性约束就像脱缰
的野马一样不可控制。在政府内部引入发包制其实对行政性设置提出
了更多的要求。当然，“行政性”设置越有效，承包人所享受的自由空间
就越小，发包制的成分也就越少。在这种情况下，行政与发包是替代关系。
问题就在于“行政性”设置能否有效。在前文企业发包的例子里，
即使在合同里加上了一系列的社会责任条款，在合同实施上也可能存
在问题，毕竟发包人只能从外部去检查监督，无法深入企业内部进行直
接控制。从最高统治者的主观意愿来说，发包制盛行的同时，上级政府
施加于承包人的各种行政约束会随之加强，至少名义上的规则限制会
增加。至于这些自上而下颁布的各项管制规则能否落到实处，真正起
到约束承包人的作用，则取决于监督的投入、技术和制度条件。当统治

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