Page 51 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

者发现施加的规则不奏效，也许还会继续颁布更加严厉和繁琐的规定
加以管制。在一定条件下，实际上的发包制特征与名义上的官僚制特
征可能共同增长，出现一种令人迷惑而奇特的制度现象。当然，这种趋
势超过一定限度之后可能引发杜赞奇（ １９９５ ）所谓的“国家政权内卷化”
和治理危机。中国国家治理的状态就取决于在行政与发包两者间维持
的平衡状态。
行政发包制当中“行政”与“发包”的内在张力解释了中国帝国治理
的一些悖论性现象：一方面是发包制色彩浓厚，州县官像“百里侯”一样
享有大量实际控制权和自由裁量权，地方财政是事实上的包干制，甚至
有州县官“个人承包”的性质，官员个人的收支与政府的收支纠缠不清，
“ 公”与“私”边界模糊。这与州县政府为“一人政府”的特征（瞿同祖，
２００３ ）相适应。另一方面是十足的“官僚化”面孔：皇帝拥有绝对权力，
财政名义上中央集权，不存在地方财政，上级的巡视、监察机构叠床架
屋，无所不在，官僚规则和法律条文细密繁复。有历史学家感叹，清代
的行政领域名义上“有法”，且法文苛繁，但实际上处于“无法”状态，官
员为所欲为 （魏 光 奇， ２０１０ ）。 中 国 国 家 治 理 广 泛 存 在 的 悖 论 式 对
比———名与实、正式与非正式———也是周雪光帝国逻辑理论所强调的，
说明我们确实都看到了类似的国家治理特征。区别在于，本文基于政
府多目标性和垄断性的双重特征，从发包的特征和影响解析行政性设
置的意义，进而说明两者之间不是简单的替代关系，在现实生活中有可
能是相互依存、甚至相互激发的互动关系。
经济学以企业为聚焦点讨论的雇佣制和发包制是两个极端的组织形
态，而行政发包制是一个中间混合形态，它本身就是一个矛盾体，经常以悖
论性的方式存在着。 ８ 特定的发包形态（如发包事务的单一性与综合性，竞
争性与垄断性，发包目标的单一性与多元性）要求特定的行政性设置。上
述分析有助于进一步理解“行政”与“发包”的内在联系和组合关系，从而拓
展周黎安（ ２０１４犪 ）关于行政发包程度和范围的决定因素的分析。
三、行政发包的组织边界

行政发包制理论是一个解释官员激励和政府行为的分析概念。在

８． 如同截然分别的黑白两色并不多见，更常态的是灰色，只是更接近黑色还是白色而已。在
此意义上，行政发包制是关于政府治理的灰度理论。

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