Page 53 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

了解答的线索。官僚制的组织边界，即政府与市场和社会的组织分界
线是由官僚组织内部上下级职位系列的晋升链条所决定的，自下而上
的晋升链条断于何处，官僚制就止于何处，晋升链条的最顶端定义了行
政组织的最高权威，晋升链条的最底端定义了行政组织的边界。 １０ 如果
不同的官员有机会晋升到更高的同一层级，则这些官员就同属一个官
僚组织。当然，晋升链条的高低是由处于不同层级的代理人的权力链
条来决定的，而权力的大小则由否决权来界定，如果一个人的决定无法
被任何人否决，那此人就是科层制的最高领导和权威。
人事任免权对于官僚组织来说非常重要，它在不同层级间的分配
是集权与分权的一个标志，但不决定组织边界，而晋升序列可以定义组
织边界。比如从新中国成立至 １９８４ 年，中央实行“下管两级”的人事任
命和管理制度，即中央决定省部级和地厅级两级干部的任免，省部级决
定县处级干部任免，以此类推。 １９８４ 年之后改为“下管一级”，中央只
决定省部级干部的任免。“下管一级”是人事管理分权化的重大措施，
但它本身不改变国家官僚体制的边界。晋升序列可以定义官僚体制的
边界：比如村干部一般不在地方干部的晋升序列，所以，村干部不属于
国家正式公务员，行政村也不在正式的官僚体制之中；乡镇政府是作为
一级地方政府还是县政府的派出机构，涉及地方政府不同层级间的集
权与分权管理或者发包程度的区别，但不涉及地方政府的组织边界。
在行政发包制当中引入行政晋升机制，我们就可以明确定义作为
政府内部关系的行政发包制的边界。晋升序列既定义了权力层级的等
级结构，也定义了行政内包与外包的边界。一个代理人如果处于某个
官僚组织的晋升序列，他就是在这个组织的边界之内；如果他与该官僚
组织有交易或合作关系，但不在官僚组织的晋升序列之中，就说明他处
于正式官僚组织之外。区分行政内包与外包的关键是承包人是否在官
僚组织的晋升序列之中。

１０． 哈特等人（ 犎犪狉狋 ， 犲狋犪犾． ， １９９７ ）是按照资产所有权（及由此衍生的剩余控制权）所涵盖的资
产边界定义政府的边界，本文的定义与此不同。当然，在很多情况下，资产所有权（及剩余控
制权）与晋升序列的定义导致相同的边界划分，但在有些场合会出现明显的区别，比如下文将
涉及的乡镇政府作为县政府的派出机构和作为一级地方政府显然关系到资产所有权（及剩余
控制权）的变化：在前一种情况下，乡镇政府的资产属于县政府所有；在后一种情况下，乡镇政
府是独立的资产所有者。这两种情况所对应的行政内包的程度有所不同，但从晋升序列看不
出影响政府组织边界的变化。

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