Page 54 - 《社会》2016年第1期

社会· ２０１６ · １

引入晋升机制之后，我们就可以更好地定义行政发包制的“行政
性”内涵。 １１ 它主要体现在以下三个方面：第一，发包人与承包人同处于
一个权威体系，发包人具有支配性权力（所谓“权大一级压死人”），且双
方是“不完全契约”的关系，发包人有剩余控制权。 １２ 这有别于正常情况
下市场外包中双方自由平等的契约关系。第二，承包人具备晋升到上
一级发包人的可能性，即具有“仕途前景”，如果存在多个相似的承包
人，则承包人之间存在“官场竞争”。晋升序列是决定行政内包关系的
核心维度，虽然不是唯一维度。第三，承包人面临一定的官僚规则约束
和程序控制。
晋升序列与行政性维度的其他两个特征（如代表委托人正式权威
的剩余控制权、官僚规则与程序控制）相比，因其鲜明的结构性特征，很
自然地定义了行政组织的边界。但除此之外，它有何特殊之处，使之成
为决定行政内包与外包最重要的分界线？
我们来比较一下晋升机制与委托人剩余控制权、官僚规则和程序
控制之间的差异。 １３ 从广义的角度看，人事任命权是委托人正式权威的
一部分。为了分析的方便，这里我们将人事权和晋升机制独立出来，与
正式权威的其他剩余控制权进行比较。委托人的剩余控制权主要是指
委托人命令、否决、惩罚、监察承包人的权力，以期承包人的决策和行为
控制在委托人希望的轨道上。由于信息不对称，这些权力的有效行使
完全取决于委托人所掌握的关于承包人决策和行为的信息（比如地方
官员是否遵守皇帝关于安抚百姓的手谕），而这些信息在现实中往往是
非常难以获取的，尤其对于中国这样一个庞大的帝国来说。换言之，委

１１． 周黎安（ ２０１４犪 ）提出行政发包制理论之后受到一些评论者的批评，认为这个概念对“发包
制”界定清晰，但对“行政性”阐释不足（周雪光， ２０１４犫 ；冯仕政， ２０１４ ）。
１２． 发包人与承包人权力的非对称性和契约的不完全性对于理解行政发包制的一些协同特
征（与预算包干）是极为重要的。
１３． 官场晋升机制与行政发包制的其他维度可能产生相互作用。在行政权的分配方面，晋升
机制的存在或者晋升激励强（应该是在绩效更容易测度的情况下）可以导致发包人将更多的
权力下放给承包人，或者允许承包人掌握更多的自由裁量权，在这方面晋升竞争机制与行政
发包制是互补的。但是，在经济激励方面，两者可能存在替代关系，这是因为物质报酬和晋升
激励之间可以存在替代关系。晋升激励的来源包括权力、社会身份、荣誉等非物质报酬或者
未来收入的增加。晋升带来的不管是非物质报酬还是未来报酬的提高，为了达到相同的激励
效果，当期的物质报酬都可以降低一些，或者说物质报酬与工作量的依赖关系可以降低。晋
升竞争机制与行政发包制在总体上呈现什么关系，取决于这两方面的综合作用。

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