Page 56 - 《社会》2016年第1期
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社会· ２０１６ · １
酬。对于那些处在仕途上升期的官员，这种激励尤为重要，可使其行为
有所顾忌和约束，更愿意考虑委托人所关心的目标，并在多种目标冲突
的情况下尽可能地寻求平衡。晋升机制和仕途前景激励如果有效发挥
作用，也可以减少集权控制和规则约束的必要性，赋予承包人更多的自
由决策空间。当其他行政性设置因为严重的信息不对称而失效时，晋
升机制的激励与约束作用就会成为最高统治者控制大局的最后武器。
在这个意义上，晋升机制更像是一种“底线”控制工具。由于晋升机制
的这些特殊作用，从秦汉建立全国性的郡县制以来，朝廷一直牢牢控制
着从上到下、从院部到地方衙门所有官员（低至县佐贰官）的任命。 １６ 委
托人控制“乌纱帽”是比其他行政性限制更为有效的控制和激励机制。
引入晋升机制对于克服发包制的弊端有好处，但成本也会提高，主
要是将这些承包人纳入晋升序列所需支付的薪酬，考察绩效和监督行
为的成本，其中预算成本的压力最为重要。国家治理体系在哪个层级
引入“官场竞争”机制，确定行政发包的组织边界，不仅需要考虑晋升机
制本身的有效性，还要考虑将这些参与人变为正式政府雇员所带来的
潜在成本。官场竞争机制在国家治理体系中的适用范围本身就是涉及
到行政组织边界的内生决定。 １７
如前所述，在多目标和双重垄断的政府内部引入发包制已属不易，
需要依靠一系列行政性设置（包括晋升机制）来尽量减少发包制带来的
多种扭曲效应。收缩政府组织边界、推行政府外包制则是一种更加“冒
险”的制度安排。政府外包是指处于政府组织之外（即不在政府晋升序
列中）的代理人承包政府事务。由于失去了晋升机制这最后一道约束
力，行政内包业已偏向市场化的激励，政府外包则完全变成了纯粹的赢
利动机，即所谓的“赢利型国家经纪人”。这些单纯为了赢利的代理人
１６． 晋升机制要起到激励官员的作用，必须保证官员在晋升与不晋升之间存在足够显著的差
别，如收入（包括显性和隐性收入）、地位和权力。这可以解释为什么明清时期各级地方官员
名义收入很低，但实际各项收入加总可以达到惊人的数字，而且沿着权力阶梯上升，地方官员
的预期收入和权力呈现非线性增长。
１７． 城管队伍的管理从新中国成立之初就一直存在体制（编制）内与体制（编制）外的纠结与
摇摆：将城管人员纳入体制内和正式编制有利于约束其行为，弱化其“市场牟利”动机，但这对
体制的财政压力较大；将他们作为编外人员，采取“行政外包”方式，减少了城市管理的预算成
本，但同时也让这些城管人员的“市场化”行为难以控制，导致商贩怨声载道。具体细节可以
参见黄冬娅（ ２００９ ）的著作。
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