Page 55 - 《社会》2016年第1期

行政发包的组织边界

托人的正式 权 威 能 否 变 成 实际 权 威 取 决 于 信 息 的 获 取 成 本 （ 犃 犵 犺犻狅狀
犪狀犱犜犻狉狅犾犲 ， １９９７ ）。与相机决策的剩余控制权不同，委托人设立的一套
官僚规则和程序控制是更常态化和固定化的对于承包人的规范和管
制，如果能够获取承包人具体的行为信息，要判别其行为是否符合官僚
规则和程序一般是容易的，然而这类信息最难获取。比如在清代，朝廷
要求每个州县官离任必须完成财务交接手续，类似于现今官员的离任
审计，只是在古代没有第三方审计，主要是离任官和继任官之间的事
情。从制度设计上看，该项规定对官员的违规违法行为是一种震慑，继
任官也有一定的激励查清前任的问题。然而，从古到今，地方官员有形
形色色的办法让规则失效，程序空转。也就是说，这些规则程序的有效
性也取决于委托人的信息获取能力（承包人不愿意主动披露）。那么，
晋升机制有何不同呢？
承包人晋升与否首先需要考核其政绩，政绩好坏当然也需要收集
相关信息。不同之处在于，委托人可以侧重那些相对容易衡量同时又
很重要的政绩（如钱粮上缴、社会治安、司法公正）。 １４ 再者，晋升机制主
要看参与人绩效的相对排序，而不是精确的差距，对于不容易测度的指
标也可以进行考评，决出优胜者。如前所述，将发包制引入政府内部是
一种很强大的激励机制，只是承包人的强激励与政府的多目标性和垄
断性相结合之后，一方面有利于发包目标的实现，但另一方面又会带来
多重的扭曲效应。晋升几率与承包人可观察的绩效之间的关联性可强
可弱，在理论上它既可以将晋升与单一绩效挂钩（如“ 犌犇犘 挂帅”），也
可以与多个目标挂钩，进行综合评价（如兼顾 犌犇犘 增长、环境保护、保
障民生等），提拔那些“综合素质强、综合表现好”的官员，发挥“指挥棒”
的引导作用， １５ 在一定程度上矫正发包制导致的负面效应。绩效考核
是聚焦于少数几个核心指标还是看综合表现本身也是一个重要选项。
更重 要 的 是，晋 升 机 制 为 官 员 提 供 了 职 业 前 景 激 励 （ 犮犪狉犲犲狉
犮狅狀犮犲狉狀狊 ），一种面向未来的长期动态激励，而不依赖于当期的物质报

１４． 西汉时期，朝廷经常派出一些御察史到民间走访，听取老百姓对地方衙门的抱怨。明清
时期朝廷规定，老百姓进京上访，地方官员不仅不能阻拦，还必须解决路途费用。这些都是考
察政绩的一种方式。
１５． 如果晋升与越来越多的绩效指标挂钩，实际上会使绩效评价更为主观（因而更容易受到
人际关系或其他非绩效因素的干扰），承包人的行为激励也会趋于弱化（周黎安， ２００８ ）。

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