Page 32 - 《社会》2016年第1期

社会· ２０１６ · １

地制宜的非正式行为缓和了国家治理的超负荷运转。
官吏之间正式与非正式关系的第二种情形表现为书吏对法令规则
的刻板遵守（正式性）与官员的主观能动性（非正式性）之间的关系。综
观历史上对胥吏的抨击，一个反复出现的主题是：法律条例过密，赋予
执行法律条例的书吏极大的掌控能力，从而约束了官员手脚。如叶适
（ １９６１ ： ８３４－８３５ ）言：“国家以法为本，以例为要。其官虽贵也，其人虽
贤也，然而非法无决也，非例无行也。……知其一不知其二，不若吏之
悉也，故不得不举而归之吏。”赵翼（ ２０１３ ： ４４－４５ ）观察道：“援引古义，
固不免于附会，后世由一事即有一例，自亦无庸援古证今，第条例过多，
竟成一吏胥之天下，而经义尽为虚设耳。”顾炎武（ ２００６ ： ５０９ ）的抨击最
为直白，“夫朝廷之立法，本以防吏之为奸，而其用法也，则取于吏而为
决，则是吏之言胜于法，而朝廷之权轻于吏也”。“后世有不善治者出
焉，尽天下一切之权而收之在上，而万几之广，固非一人之所能操也。
而权乃移于法，于是多为之法以禁防之。虽有奸宄有所不能逾，而贤智
之臣亦无能效尺寸于法之外，相与兢兢奉法，以求无过而已。于是天子
之权不寄之人臣，而寄之吏胥”（顾炎武， ２００６ ： ５４１ ）。祝总斌（ ２００６ ： ９２
－９３ ）特别强调了胥吏在国家治理中的地位：皇帝一方面给予官员很大
的自主权，但另一方面利用胥吏制约官员。皇权“赋予官员以吏胥所绝
没有的、一定范围内的决断权，允许官员在不违反法、例的条件下，拥有
处理政务的灵活性”；与此同时，“吏胥发挥着督促官员奉行法、例的特
殊作用，以维护全国政令的统一”。有学者认为，“正是那些熟悉律令法
规的刻板 胥 吏 的 日 常 工 作，构 成 了 官 僚 制 理 性 行 政 的 基 础”（叶 炜，
２００９ ： １２５ ）。在这里，正式与非正式关系表现为胥吏扮演正式制度的化
身来约束官员的非正式行为。
由此可见，国家治理中的正式与非正式过程在官吏关系中有着颇为
不同的体现：政策正式化与执行非正式化体现了胥吏行为在地方治理中
的灵活性和适应性；而地方官的决策自主性与书吏的刻板守法性体现了
书吏作为正式制度化身的僵硬性。这些微妙的关系表明，官僚体制运行
过程的实际控制权在皇帝、官员、胥吏间的分配实施因事、因地、因时而
不同，其内在机制有待进一步探究。近年来关于基层政府行为的研究指
出了基层干部在国家治理中至关重要的角色（艾云， ２０１１ ；冯军旗， ２０１３ ；
何艳玲， ２００７ ；欧阳静， ２０１１ ；田先红， ２０１２ ；王汉生等， １９９７ ；应星， ２００１ ；

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