Page 29 - 《社会》2016年第1期

从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度

的各地长官数目庞大，其科举、录用、调遣、考成、俸禄、监察已经令朝廷
不堪重负，而相应的胥吏数目则以数十倍甚至百倍计，绝无集权而治的
可能。不难推论，官吏分途或者说管官放吏是中央集权制度下不得已
的抉择。既然朝廷大权至高无上，自上而下强化官吏之别，尊官贬吏，
顺理成章。这一历史发展反映了帝国统治过程中择优去劣的演变过
程，一定程度上可以缓和一统体制与有效治理之间的矛盾。
因此，本文提出的一个命题是：中央集权及其官僚制度导致了委
托—代理关系的交易成本，特别是对各地官员的评估、委派、监察等的
相关信息成本急剧增大。官吏分途是应对这一困难的制度安排，即中
央政府控制各地官员的任命统辖权，而将行政区域（或部门）内的管理
权包括胥吏人事权委托给各地、各部官员代而治之。这一解释有别于
宫崎市定（ ２００８ ）提出的官僚制走向贵族化的发生学解释。依上述讨论
来看，官吏分途发生在官僚体制日益扩张的大背景下，是组织规模不断
膨胀的结果，是帝国为了应对治理负荷过重而实施的制度，而当时的官
吏流品框架为官吏分途提供了可资借用的社会文化资源。本文的思路
也不同于黄仁宇（ ２００１ ）的“潜水艇三明治”观点，即中华帝国存在上下
两层（皇权与民众）大而无当，中间缺少强有力的官僚层级将两者联系
起来的治理困境。本文认为，这个中间层级集中体现在官吏分途上。
一方面，儒家文官饱读经书，不谙技术；一方面，书吏胥役困于基层，游
离于官僚体制边缘，有力无权。黄仁宇将这一困境归咎于“数目字管
理”技术的缺失，例如，在田亩数目尚未明晰的情况下无法实现税收的
理性管理。然而，即使在数目字管理技术高度发达的今天，信息的不完
备性、不对称性、模糊性都使得所谓的信息技术能力大打折扣。本文认
为，官吏分途制度是针对中央集权的局限性所采取的应对举措，即帝国
治理受其规模所累，向下延伸的能力有限，而官吏分途在很大程度上缓
和、调节了这一紧张。
在当代中国，国家官僚体制在各个领域中承担了繁重的任务，包括
政治、经济、文化、社会保障，可谓无所不及，与民众有着密切互动，国家
治理的负荷因此大大增加，官僚体制随之膨胀，委托—代理问题随之加
剧。随着政府官员队伍的扩大、分工的精细化，人事管理上的考核、激
励、晋升、监察、流动、培训等一系列环节需要繁重的信息采集、加工、解
释和决策，向上集权的意图受到严重限制，只能将权力逐级下放到各个

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