Page 28 - 《社会》2016年第1期

社会· ２０１６ · １

免地交由当地胥吏群体和乡绅势力。胥吏的信息优势、地方性关系网
络以及激励设计安排，使他们在许多方面有不同程度的实际控制权。
第三，在实际过程中，上下级权威关系———中央与地方、官与吏———并
不是稳定的契约关系，而是在放收松紧间不断变动的关系。当中央政
府高压动员时，各个地方政府随之反应，中央与地方构成一个高度关联
的官僚体制。而在常规情形下，官吏分途或层级分流导致了官吏（或不
同层级官员）流动与固守之别，这强化了区域内部高密度的关系网络和
稳定的非正式制度，表现为区域间各自为政、官与吏之间时紧时松的微
妙关系。在不同场景下以及中央与地方的不同互动过程中，中央政府
的任意专断权和信息分布的具体状况可能导致层级间权威关系的不同
分配，从而诱发不同的政府治理模式。官吏分途和层级分流在这一互
动过程中起到了微妙但重要的调节作用。
我们怎样解读上述官吏之间、中央与地方之间的权威分配和关系
转变呢？周雪光（ ２０１４ ）提出了中华帝国治理中的三对关系：委托—代
理、正式与非正式、名与实以及它们之间的关联和转化。下文以这三对
关系为着眼点，具体分析和讨论官吏分途及其相应的制度安排以及它
在帝国治理中的意义。
（二）委托—代理：官吏分途的发生学解释
官僚体制是帝国治理的组织基础。帝国规模巨大意味着官僚体制
的庞大复杂和行政链条的漫长松弛，特别是信息不对称以及随之而来
的人事管理困难（周振鹤， ２０１３ ）。从“控制权”理论角度来看，官吏分途
制度是帝国治理过程中试图解决委托与代理困难的应对举措，其核心
在于集郡县统领之权于中央，而将实际治理之权下沉至基层，县官、乡
绅、胥吏之间相互制衡，从而降低帝国官僚体制人事管理的成本。
在走向中央集权的历史过程中，国家官僚体制不断扩展，延伸其统
治的广度和深度。这体现为不断扩张的官僚组织规模。隋唐时期，县
级大多只有两曹设置，而到明清则是六房皆备。中央政府逐步将原来
由各地产生的官员改为由中央政府委派。例如，“汉世州郡县之属吏由
长官自由辟用本地人，唐世州县僚佐则由朝廷除授，且大抵用外州县
人。此亦殊异特甚”（严耕望， ２００７ ： ８９５ ）。属于吏列的掾史的任命在汉
朝“悉任州郡”，而到了魏晋时期则“始归吏部”（赵世瑜， １９９４ ： ３５ ）。毋
庸置疑，人事管理的规模成为制度安排面临的极大挑战。由朝廷遣派

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