Page 27 - 《社会》2016年第1期

从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度

定或实施完全合同。因此，上下级关系中的实际控制权因任务性质、信
息分布、环境不确定性和相应的交易成本而可能被分配在不同的层级
上。换言之，官僚体制内不同层级间的权威分配，取决于特定场景下有
关信息和激励的需要和条件。例如，在信息高度分散于基层的任务场
景（如环保监管、土地确权）中，集权会导致信息收集和处理的高昂成
本，上级部门不得不将执行的实际权威下放到基层机构。从这一分析
视角出发，我们需要关注官僚体制的不同层级在特定任务环境中的互
动以及相应的交易成本。控制权包含三个维度：决策权、检查验收权、
实施与激励权。在中国官僚体制的常态中，中央政府掌握着前两种权
力即目标设置权与检查验收权，而将实施与激励权下放给地方政府。
这一安排也就是周黎安（ ２００８ ；周黎安、王娟， ２０１２ ）所提出的“行政发包
制”，即中央政府将各类地方事务“发包”给地方政府，如在计生、环保等
主要领域设置目标，并加以考核验收，具体实施则交予地方（周雪光、练
宏， ２０１１ ： ７－１０ ）。这一体制的核心是确保中央政府的一统性，与此同
时，允许各地政府因地制宜，赋予其政策落实执行的灵活性。
这一理论视角有助于我们理解官吏分途这一制度安排的意义：第
一，中央（吏部）负责选拔、调配和提擢各个州县长官。因此，在人事管
理和监察控制上，中央政府有着自上而下等级体制的强大动员机制。
第二，各地官员异地任职和频繁流动的人事制度意味着，他们关心的主
要是来自上面的指令，即在激励设置上以完成自上而下的指令为首要
目标。第三，与此相对的是，胥吏游离于官僚体制之外。因此，国家的
动员能力只能传递至知县一级，县衙以下的动员能力来自半游离于正
式制度之外但直接受控于各地官员的胥吏群体。如此，官与吏之间的
正式权威关系与“行政发包制”（周黎安， ２０１４ ）中行政官员有权决定其
区域内具体做法的实际控制权是一致的。
但从“控制权”理论的角度来看，这是一个不完全的发包制。第一，
中央政府保留着“任意专断权”，随时可以“一插到底”。皇朝命官在全
国的基层政府流动，经皇帝授权代之施政，以维护帝国一统性，加强资
源动员能力。中华帝国正是通过官僚制度中流动的官员和官方话语将
帝国版图上的各个城市、村落、山寨连为一体。第二，官与吏之间因地
制宜的特殊关系意味着，皇权在各地区向下延伸的力度和有效性参差
不一。地方内部的稳定性、持续性以及行政发包制的具体实施不可避

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