Page 98 - 《社会》2014年第6期

行政包干的组织基础

三、分殊的实际控制权

分殊的实际控制权结构是中国治理机体内部最重要的组织现象，
然而这一现象是隐形的。在中国意识形态和组织理论阐述中，治权分
割不具正当性，无法通过法律规定和政策条文来承认，所以在正式的文
件文字上，看不到相关的表述，而且治权分割一直是国家政权建设想要
对抗的东西。但在实践上，行政系统内部控制权分立，多个、多层的权
属之间拒绝协作，互不支持的行为比比皆是。这些事实无法使人相信：
中国的治理组织是一个整体合作的系统（ 狌狀犻狋犪狉 狔犮狅狉 狆 狅狉犪狋犻狅狀狊 狔 狊狋犲犿 ）， ３

实际上，它与科层制的组成原则相去甚远。
最明显的例证，可观行政人员的认同归属（ 犻犱犲狀狋犻犳犻犮犪狋犻狅狀 ）———其对
象并不是整个行政体系及其规则，而是身边的组织群体；他们的权利来
源和岗位责任并不是由科层规程给予，而是由所属最近的单位领导授
权；他们往往不能独立于这些组织，执行更上一级甚或是国家的指令，
如果需要取舍，他们更看重身边临近组织的立场，因为后者与自己职责
的关联最密切。掌有实际控制权的群体，尽管名义上是整体官僚体系
的一部分，但无论是他们的领导还是具体的执行者，都很少将自身或组
织利益与整体利益相联系。比如，基层组织将防范统治风险———增强
执政合法性问题———视为上级的责任，而非自己的责任，对他们来说，
这是中央应当担忧而非自己要操心的事务。因为对其管制的辖区来
说，“他们”的风险不是“我们”的风险。行政体系内相互隐瞒信息、将
“我们”和“他们”做区分常见，证明了大量成员实际上忠诚于自己所在
的组织，而不是行政整体的规程和原则；他们代表自己的组织，但不代
表整体治理体系，他们没有把自己的位置纳入整体，他们所在的组织
也是一样。自然，一项 任 务 来 了，是否 需要 闻风而 动，主要看 临近组
织领导的意思，揣摸不 同 级别 的真 正意图，成为下 属的 一项基本 功。
正因为如此，表态文化 才 会 盛 行，表态 既可 以用来 显示 决心，也可以
用来粉饰真正的态度。
在这种情况下，治理能否进行，下级对上级的配合意愿变得相当紧

３． 整体合作系统（ 狌狀犻狋犪狉 狔犮狅狉 狆 狅狉犪狋犻狅狀狊 狔 狊狋犲犿 ）区别于伙伴系统（ 狆 犪狉狋狀犲狉狊犺犻 狆狊 狔 狊狋犲犿 ），概念参
见 犘犪犱 犵 犲狋狋犪狀犱犘狅狑犲犾犾 ， ２０１２ 。

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