Page 97 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

人手、资源、信息和认证能力方面的不足，地方组织也希望通过公务身
份加强自己的权力；另一方面，这些组织和政府实际上在以“各自不同
的方式行驶着自己的权力，两种形式的权力相互作用，形成了二者既合
作又矛盾的关系格局”（瞿同祖， ２００３ ： ２８２ ）。这种组织关系是隐形的权
力默许和交换，而非单纯的命令和支配的基本来源。
如果以科层制的理想类型为据，可以说，中国行政机体内部的组织
权属关系，与之仅是形似而质不同。在形式上，政府及其代理组织同属
一个治理集团，他们的职能类似，组织同构且等级分明，纵向关系上分
别拥有不对等的权力，上级是领导，下级是执行者，但是在实践中情况
并非如此简单。基层官员得到提升，进入国家机构担任要职，完全可能
从“官”变为“僚”。官职提升权力却减少的原因是实际控制权存在着隐
形分立———属地和行业分割的现象。受制于利益组织化结构的状况，
每一个组织在自己的辖地有实际的控制权，但在进入别的范围时，影响
力就大打折扣了。
有据为证。一位省民政厅的干部曾“兼任 ３０ 多个协调小组”成员，
他坦陈大量时间要用于参加各类协调会，“每周参加二三次协调会都算
是少的”。 １ 为何行政协调如此广泛？因为各组织常常谁也不服从谁。
比如，十八届三中全会决定中有一条：“国有资本加大对公益性企业的
投入”，中央全面深化改革领导小组将这一决定的实施方案起草任务交
给了财政部。但是专家发现，财政部其实难以主导方案，因为 “加大对
公益性企业的投入”意味着要求国企用利润提成来补贴公益性企业，这
就涉及利益的重新分配。所以财政部、国资委和各大央企在谁是应补
贴的“公益性企业”分类问题上分歧巨大，“谁都说服不了谁”。 ２ 这种组
织化现实，以一种主观上无意识、但客观上强有力的方式影响着行政治
理方式。虽然在理论上，科层制中的上级是指示的发出方，但是在这些
指示与下级组织的权益相悖时，它们是否能得到顺利贯彻，在多中心体
系中成为棘手问题。

１． 广州《南方周末》，记者：褚朝新，特约撰稿：罗婷，实习生：胡鑫，《“最强大”的中纪委》， ２０１４ 年 ７
月 ２４ 日，网址 犺狋狋 狆 ：／／ 狑狑狑．犻狀犳狕犿．犮狅犿 ／ 犮狅狀狋犲狀狋 ／ １０２５５２ ？ 犳狉狅犿＝狊犻狀 犵 犾犲犿犲狊狊犪 犵 犲牔犻狊犪 狆狆 犻狀狊狋犪犾犾犲犱＝１ 。
２． 广州《南方周末》，记者：冯禹丁，“管资本” 犞犛 “管人管事管资产”： ２００ 万亿国资改革谁主沉
浮， ２０１４ 年 ７ 月 ２４ 日，网址 犺狋狋 狆 ：／／ 狑狑狑．犻狀犳狕犿．犮狅犿 ／ 犮狅狀狋犲狀狋 ／ １０２５５８ ？ 犪犱狌犻狀＝１０３５００８５５０ 。

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