Page 100 - 《社会》2014年第6期
P. 100
行政包干的组织基础
四、角色依赖
上述情况不能仅仅归咎于治理观念，更重要的是一系列制度安排，
从客观上巩固了行政控制权的分立。比如人事及财政的单位制，促进
了单位自我利益的组织化———它们不断复制得到再生。宏观地看，这
类似于在行政体系内形成了众多利益主体，各自坚守并捍卫自己的权
益，而他们又是唯一的执行团队，治理任务必须通过他们而非取代他们
来贯彻。除了推动他们，必要时换领导人之外，上级并无其他组织执行
工具选择来助其实现治理目标。又比如，越是基层的行政组织角色越
是多元：政治角色———代表、应责、连接公共制度和单位成员；经济角
色———拓展资源、营利、增加财政收入；治理角色———管理辖区各项事
务，如收税、教育、医院、交通、治安、稳定、社会福利并提供公共品。这
些角色部分来自法规，部分来自传统，部分来自不成文的规则，更多则
来自于体制中多变的中心任务激励。
可以说，在协助治理的需要方面，上级对下级具有反向依赖性。这
表现在委托方对于承包方的行政配合、自有资源的依赖———诸如自筹
资金、社会关系、信息掌握、成员遵从和社会稳定等等。这种依赖关系
决定了承包方的讨价还价地位，成为他们在交易中“要价”的资本。如
果条件得不到满足，代价就是组织不配合、有限配合，或者明动暗不动，
口头配合行动不配合。这可以解释，为什么有时主要干部已经被更换，
但还是“搞不定”下级组织。原因在于，后者是高度组织化、具有共同利
益和目标的群体，其内部的相互责任和关系平衡之维系和再建，很难因
个别领导更换而发生改变。因此，互惠交换各自所需，成为推动承包方
配合的有效手段。
这里并非指全面配合才是“正确”的，因为承包方的行政不配合，常
常在客观上具有正面作用：抵消不切实际的指令对基层的损害，结果保
护了群体利益。笔者的重点不在进行是非判断，而是强调认识中国行
政机体的特点，即在表面的等级支配背后，存在着类似于市场的多中心
组织关系。这一基本现实，无法从法律权属规定或是政策文件中，通过
明确声称的权力分割而呈现，但它们却是日常实践的真实所在。不执
行当然会使上级不悦，但基层的安定有序又符合上级的治理目标。当
地位差别使之无法通过明文规定支持地方的实践时，行政发包则是既
· ９ ３ ·
