Page 103 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

行政常规。在这种情况下，各级人员职责的边界无常根据，决定权在主
要领导。例如，最近笔者在武汉见到的一位基层干部，他抱怨下属执行
不力：“开过几次会了，他们还是蹲着不动，最后是我亲自到场做出安
排，明确了分工责任，大家才行动起来”。该领导认为，这反映了基层组
织治理能力欠缺，下属无法明辨自己的职责，难以有效开展工作。而笔
者认为，原因在于阐明职责一直由人（领导指示）而不是制度使然，亦
即，规则不是真正的授权来源，所以无法形成推动作用。
而发包制提供的隐性授权渠道非常适应不立规的行政惯例。比
如，批出一揽子计划，成立“领导小组”包干一项任务，“是党政系统中常
规治理方式之外的补充，在特定时期，他们拥有跨部门的协调权力，但
没有长期人员编制，甚至不印公章，不单独行文”。 ８ 社会中大量的执行
组织，比如市馒头办、扫黄打黑办公室、城管部门、创卫领导小组、停车
管理组织、遣送收容所等等，都无需经过缓慢艰难的立规过程，就可能
通过发包获得公务权力。在基层的广大区域，这些代理机构本身不是
政府，但却可以代表政府参与社会治理。将已有的社会组织利用起来
实现政府任务，或称“购买”社会服务，也是通过发包授予公权力的一种
形式。这使得“不完全政府”常态化：政府机构把本应由政府负责的工
作，外派给其他机构执行，并相应增加他们使用公共资源的权力。由于
政府需要依赖社会的组织化资源，而政府和这些社会组织并非简单的
上下级关系，所以他需要发展出具有灵活性和适应性的、不同于行政体
系的、能够应对组织环境的多元性方法，以便推进任务的执行。 ９
利用社会中已经存在的组织、关系、资源和责任体系推进治理，而
不是建立一套区别于它的体系，这是一个值得注意的组织现象。科层
体系建立需要用统一的标准去改造社会组织，相当于用一把尺子改造
代理组织，但将代理置于行政监督下，可能会破坏他们已有的权威、社
会关系和责任体系，从而使得这些组织资源流失而无法利用。所以，中
国的行政关系控制，更愿意使用权衡和互惠性交换，而非改造，即不设
明确的标准，维持下级组织原本的惯例，默许其权益关切，保护其组织

８． 《南方周末》记者：钱昊平，实习生：杨佳秋采访周望，《领导小组”产生的特殊背景》， ２０１２ 年
９ 月 ５ 日，腾讯新闻综合广州南方周末报道，网址 犺狋狋 狆 ：／／ 狑狑狑．犻狀犳狕犿．犮狅犿 ／ 犮狅狀狋犲狀狋 ／ ８０２２６ 。
９． 裴宜理（ 犘犲狉狉 狔 ， ２０１４ ）认 为，这 种 灵 活 的 工 作 方 法，与 “游 击 队 式 的 政 策 风 格”（ 犵 狌犲狉狉犻犾犾犪
狆 狅犾犻犮 狔 狊狋 狔 犾犲 ）历史有关。

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