Page 106 - 《社会》2014年第6期

再论行政发包制：对评论人的回应

笔者首先特别感谢周雪光、张静、曹正汉和冯仕政四位教授的精彩
评论。他们都是在组织社会学和国家治理领域著述颇丰、影响广泛的
学者，笔者尝试提出的“行政发包制”理论有幸得到四位重量级专家的
“会诊”，让本人受益匪浅。下面是对各位教授的评论分别做出的简要
回应，主要侧重于他们带有商榷和批评性质的意见和建议，并在最后就
如何评判一种理论的价值谈了一点个人的看法。

一、对周雪光的回应

周雪光（ ２０１４ ）对“行政发包制”理论隐含的几个前提假设进行了澄
清，并提出了一些修正意见。第一个假设涉及治理成本和统治风险在
行政发包制下的内在关系。在讨论行政发包程度和范围的决定时，笔
者提出了三个决定因素———治理成本、质量压力和统治风险，认为治理
成本与质量压力和统治风险往往是反向变化。周雪光认为，这里隐含
了一个重要的假设，即地方政府的行为取向导致了质量压力和统治风
险的上升。关于这个假设，周雪光提出了不同的看法，认为行政发包下
地方政府的所做所为其实有利于提高公共服务的质量。换言之，治理
成本与质量压力、统治风险在现实中可能是同方向变化的。笔者认为，
周雪光所说的情况有可能存在，但不会是一个恒定或者常见的特征，这
是因为，行政发包制所内含的经济激励的特征决定了这种情况不容易
发生。在行政发包制下，财政预算和人员报酬都具有“包干”的色彩，承
包人向公众和企业收费的激励很高，而提供的服务也是与创收相联系
的，这是行政发包制容易引发公众抱怨的来源之一。另外，行政发包制
赋予承包人的自由裁量权在缺乏监督和制约的情况下可能会被滥用。
周雪光提到，造成诸多问题的地方政府的土地财政行为是由国家财政
体制引致的，而非地方政府行为所致。然而，从笔者的理论看，政府间
财政体制属于行政发包制的一个重要维度，地方政府的土地财政以及
与此相关的拆迁问题正是行政发包问题在这个领域的集中反映，具有
财政分成和包干性质的国家财政体制和地方官员手中的自由裁量权恰
好是土地财政行为背后的关键性因素。
周雪光想进一步澄清的第二个问题是，笔者的“行政发包制”理论
涉及“发包制”较多，“行政”部分少，因为行政发包制也包含行政因素
（科层制），所以不应该将两者对立看待，而且，更恰当的术语应该是“集

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