Page 108 - 《社会》2014年第6期
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再论行政发包制：对评论人的回应
分权治理的权衡一般表述为“激励”（ 犻狀犮犲狀狋犻狏犲狊 ）和“协调”（ 犮狅狅狉犱犻狀犪狋犻狅狀 ）
的抉择（ 犕犻犾 犵 狉狅犿犪狀犱犚狅犫犲狉狋狊 ， １９９２ ）。分权容易增加代理人的激励，但
委托人需要协调多个代理人分散的行为，而集权有助于增强不同代理
人之间的协调，但也同时抑制了每个代理人的激励。周雪光修正版的
“集权—分权”理论比较接近这种思路。
在上述理论中，周雪光假定，提高公共产品的服务质量和降低治理
成本是同方向变化的，分权既可以提高地方政府提供公共服务的质量，
又能降低治理成本。正如前面论及的那样，这是笔者和周雪光之间的
一个基本分歧。如果我们讨论的是成熟发达的民主政体，笔者同意周
雪光的假设。在选民、媒体和法治的约束下，行政分权使基层政府具有
接近选民和了解当地情况的信息优势，有可能依此提供更好的公共服
务，同时又降低治理成本。但在中国当前的情况下，基层或下级政府面
临很不一样的制度约束，行政分权，尤其是行政发包很难保证下级政府
的有效治理，尤其行政分包赋予的自由裁量权和剩余索取权有可能演
变成对企业和公众的“合法伤害权”（吴思， ２００３ ）。 ３ 在这个意义上，笔
者强调的行政发包制的三个维度———行政权分配、经济激励和内部考
核———对决定地方官员的行为就变得非常关键。单纯的行政分权无法
准确刻画代理人（承包人）所面临的激励和约束的性质，因而也就无法
准确描述他们的行为。
周雪光最后将行政发包制放在帝国逻辑这样一个宏大背景下进行
审视。笔者非常同意他的一个观察：地方的实际控制权并不是正式意
义上的“确权”，地方手中的权力随时间和场合而变，绝对权力一直属于
中央。这就像风筝，不管绳子有多长，最后都离不开人的控制，即使地
方政府手里拥有正式权力，也只是中央相机授权的产物。周雪光在肯
定行政发包制作为重要的治理形式的同时，还强调了正式制度与非正
式制度的区分，并把两者的组合提升到治理制度的层面。关于如何看
待行政发包制和“正式—非正式”制度之间的关系，笔者目前还没有清
晰的认识，但笔者仍然认为，非正式制度及策略运用和变通可以看作是
行政发包制下相机授权、自由裁量权积淀和结果导向的考核之间相互
３． 行政分包能否带来基层政府的有效治理也取决于公共服务和政府职责的具体领域以及其
它制度的设置，这是为什么笔者将行政发包制和政治锦标赛结合起来研究中国国家能力的强
项与弱项。
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