Page 113 - 《社会》2014年第6期
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治风险定义为中央政府面对的来自民众不满、反对或抗争的风险。中
央政府为了降低统治风险，采取由地方政府面对民众、中央控制地方政
府的方式（即“中央治官、地方治民”）。利用地方政府的直接治理，民众
可以从两方面降低中央面临的的统治风险，一是当出现社会冲突时，地
方政府承担了“防火墙”和“缓冲地带”的角色，帮助中央政府屏蔽风险；
二是各个属地的地方政府对民众“分而治之”，也有助于分散中央政府
面临的风险。
而笔者所定义的统治风险则来自地方政府和民众两个方面，并包
括直接的统治风险（如国家分裂、社会暴动和革命）和间接的统治风险
（如社会经济方面的失序和波动）。在笔者看来，地方政府经常因为不
当的治理行为引发社会冲突，给中央政府“惹麻烦”。在历史上甚至一
些地方政府坐大之后“尾大不掉”，对中央直接构成威胁。从中央政府
的角度看，地方政府是一把双刃剑，具有明显的两面性，有时可以扮演
“防火墙”、“缓冲地带”和分散风险的角色， ９ 但本身也可以是统治风险
的制造者或放大器，这是曹正汉没有注意到或强调的方面，另外，从中
央政府的角度其实难以区分民众和地方政府所带来的统治风险，因为
最终都会对政权的稳定性产生威胁。更重要的是，中央政府是所有统
治风险的最终承担人。地方政府不关心别处的社会风险，也会转嫁统
治风险，但当各地社会冲突频发时，中央政府根本无法转嫁各地聚集的
统治风险。换句话说，分散的纯地方性统治风险可以由地方政府“分而
治之”，系统性和全局性的统治风险难以靠地方政府屏蔽。如何规避全
局性和系统性统治风险是中央政府在进行制度设计时必须考虑的核心
问题。所以，中国传统治理对中央和地方分管的公共事务的划分边界
不是依据公共产品收益的溢出范围（如是否属于全国性还是地方性公
共产品），而是依据公共事务所涉及的统治风险在地域上的溢出范围及
其程度，即这些潜在风险是属于局部性的还是全局性的。
定义的差异导致了笔者和曹正汉对统治风险的不同分析和演绎。
在曹正汉看来，因为地方政府主要扮演“防火墙”和起到“缓冲地带”的
９． 笔者曾经提到过，层层属地发包使基层政府直接面对老百姓，而使皇帝高高在上。当各种
苛捐杂税导致不聊生的时候，老百姓会认为这是基层官员所为，与皇帝无关（皇帝的政策本是
好的）。所以农民起义时经常是“只反贪官，不反皇帝”（周黎安， ２００８ ： ６６ ）。
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