Page 116 - 《社会》2014年第6期
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再论行政发包制:对评论人的回应


   后的行政发包制作为一种理论模型是否有足够的解释力。
       冯仕政( 2014 )抱怨笔者的“行政发包制”理论“对权力的分类较为
   草率,对各种权力的含义也基本没有界定”。笔者使用了经济学文献常
   用的术语,如剩余控制权、剩余收入索取权、正式权威和实际控制权等,
   而未给出明确的定义。这确实是一种疏忽,尤其当文章面对的是更为
   广泛的读者的时候。正式权威是法律或制度赋予行政组织内部作为委
   托人对于代理人的一切权力,这里笔者强调的是行政组织内部上下级
   的权力分配,正式权威不限于但通常包括决策权、否决权、人事控制权
   和监督权等。在现实生活中,既有显性的、明文规定的权力,也有一些
   隐性的、未明确说明的权力(如出现意外情况下的处置权或干预权)。
   经济学把法律条文或制度没有明确载明,但同时又属于委托人的权力
   称为“剩余控制权”。 12 因为信息不对称等原因,正式权威也可能代表实
   际的权威。也许表面上委托人有权做出一切决策,代理人只是提供决
   策所需的信息和建议,但因为委托人对决策的事情或项目缺乏必要的
   信息,最终不得不依赖代理人的建议做出决策,甚至完全听从代理人的
   建议,这时,实际权威或实际控制权就掌握在代理人手里( 犃 犵 犺犻狅狀犪狀犱
   犜犻狉狅犾犲 , 1997 )。对于笔者所定义的行政发包制来说,作为行政组织的
   上级,发包人虽然拥有正式权威和剩余控制权,但具体的执行权和决策
   权(相当于我们经常说的“事权”)交给了承包人。这里说的代理人的决
   策权是在具体执行过程中进行抉择和取舍的权力。在中国,这通常对
   应的情况是中央给出一些纲领性的指导意见,具体实施方案交由地方
   政府决定。由于中央给出的指导意见往往只是一些大的路线方针(这
   是笔者想说的“指导权”),地方政府在决定实施细则时所面临的决策空
   间还是非常大的。 13 注意,如果考虑到多个层级间的政府关系,那么指
   导权和执行权就是相对的,上一级对下一级的工作具有指导权,而下一
   级总是具有执行上一级指示的一定的自由裁量空间(即执行权和相应
   的决策权)。这应该也是中国各级政府间权力关系的基本特征。比如
   冯仕政( 2014 )提到的政府“五年计划”,从中央到省、市、县都会提出,而
   上一级政府的“五年计划”就是下一级政府“五年计划”的指导意见,而


   12. 与剩余控制权不同,剩余索取权是指对利润或剩余收入(比如上缴之后剩下的收入)的占有权。
   13. 张静( 2014 )注意到最近中办和国办发布公车改革的文件,对中央机关单位和地方政府采
   用了不同的措辞。对中央机关单位是硬性规定的“改革方案”,而地方则是操作空间很大的
   “指导意见”。
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