Page 116 - 《社会》2014年第6期

再论行政发包制：对评论人的回应

后的行政发包制作为一种理论模型是否有足够的解释力。
冯仕政（ ２０１４ ）抱怨笔者的“行政发包制”理论“对权力的分类较为
草率，对各种权力的含义也基本没有界定”。笔者使用了经济学文献常
用的术语，如剩余控制权、剩余收入索取权、正式权威和实际控制权等，
而未给出明确的定义。这确实是一种疏忽，尤其当文章面对的是更为
广泛的读者的时候。正式权威是法律或制度赋予行政组织内部作为委
托人对于代理人的一切权力，这里笔者强调的是行政组织内部上下级
的权力分配，正式权威不限于但通常包括决策权、否决权、人事控制权
和监督权等。在现实生活中，既有显性的、明文规定的权力，也有一些
隐性的、未明确说明的权力（如出现意外情况下的处置权或干预权）。
经济学把法律条文或制度没有明确载明，但同时又属于委托人的权力
称为“剩余控制权”。 １２ 因为信息不对称等原因，正式权威也可能代表实
际的权威。也许表面上委托人有权做出一切决策，代理人只是提供决
策所需的信息和建议，但因为委托人对决策的事情或项目缺乏必要的
信息，最终不得不依赖代理人的建议做出决策，甚至完全听从代理人的
建议，这时，实际权威或实际控制权就掌握在代理人手里（ 犃 犵 犺犻狅狀犪狀犱
犜犻狉狅犾犲 ， １９９７ ）。对于笔者所定义的行政发包制来说，作为行政组织的
上级，发包人虽然拥有正式权威和剩余控制权，但具体的执行权和决策
权（相当于我们经常说的“事权”）交给了承包人。这里说的代理人的决
策权是在具体执行过程中进行抉择和取舍的权力。在中国，这通常对
应的情况是中央给出一些纲领性的指导意见，具体实施方案交由地方
政府决定。由于中央给出的指导意见往往只是一些大的路线方针（这
是笔者想说的“指导权”），地方政府在决定实施细则时所面临的决策空
间还是非常大的。 １３ 注意，如果考虑到多个层级间的政府关系，那么指
导权和执行权就是相对的，上一级对下一级的工作具有指导权，而下一
级总是具有执行上一级指示的一定的自由裁量空间（即执行权和相应
的决策权）。这应该也是中国各级政府间权力关系的基本特征。比如
冯仕政（ ２０１４ ）提到的政府“五年计划”，从中央到省、市、县都会提出，而
上一级政府的“五年计划”就是下一级政府“五年计划”的指导意见，而

１２． 与剩余控制权不同，剩余索取权是指对利润或剩余收入（比如上缴之后剩下的收入）的占有权。
１３． 张静（ ２０１４ ）注意到最近中办和国办发布公车改革的文件，对中央机关单位和地方政府采
用了不同的措辞。对中央机关单位是硬性规定的“改革方案”，而地方则是操作空间很大的
“指导意见”。
· １ ０ ９ ·