Page 114 - 《社会》2014年第6期

再论行政发包制：对评论人的回应

作用，所以中央政府处理集权和分权的原则很简单，凡是与治民有关的
事务均交给地方政府，凡是与治官有关的事务和权力都集中于中央政
府。这个划分原则遇到的一个理论问题是，像中央企业或中央直管的
全国性项目（如在古代属于盐铁专卖的国家直营领域）应该如何在这个
框架下进行解释。这些中央企业或项目显然与治民有关，而与地方政
府没有直接关联。更关键的是，曹正汉关于统治风险的理论包含了一
个这样的推论，即涉民的统治风险越大，中央政府越想把这些事务分权
给（实际上是推给）地方政府 １０ 来降低统治风险；或者设置更多地方政
府的层级，以便中央政府屏蔽来自民众的统治风险。如果笔者对这一
隐含推论的理解是正确的话， １１ 那么曹正汉基于统治风险的“上下分
治”理论和笔者的“行政发包制”理论的推论正好相反。笔者的理论认
为，当公共服务涉及的统治风险越大，或者溢出范围越大，中央政府越
是愿意将这样的公共服务控制在自己手里，或者赋予更多的行政控制
和审批权。但曹正汉在解释为什么地方性重大公共项目（如地铁）的审
批权集中于中央时，又认为是中央为了控制地方官员的投资风险。也
即，地方官员施政行为引发的统治风险越大，这些施政领域越可能受
到中央政府的直接控制和审批，这个解释又和笔者的理论解释相一致
了。这前后并不一致的推论（至少在笔者看来）产生的原因在于曹正汉
关于统治风险定义的边界条件不清楚。从曹正汉前面定义的统治风险
来说，它只涉及治理民众的风险，但在对其理论做拓展时又说“‘治官’
不仅仅是指对官员的任免、考核、监督等人事管理，还包括对官员的施
政行为和投资行为的指导和控制”（曹正汉， ２０１４ ： ７ ）。结合曹正汉对中
央审批地铁项目的解释，这意味着由地方官员施政和投资行为引发的
风险与中央集权呈正比关系。问题是，地方官员的行为引发的风险是
否属于统治风险？如果是，那么就会存在定义的不一致，两个推论前后
矛盾就不可避免。如果不是，那又如何区分涉民的统治风险和涉官的
治理风险呢？在现实生活中，涉民的统治风险和涉官的不当行为本身
就 像鸡和蛋的问题一样无法分开，“官逼民反”就是最好的例子。更关
键的是，对中央政府来说，不管是来自民众的抱怨或不满，还是官员越

１０． 曹正汉、周杰（ ２０１３ ）利用这个推论解释为什么中国食品安全监管在 ２００８ 年之后由原来
的垂直管理又回到属地管理。
１１． 这是笔者根据对曹正汉（ ２０１１ ）“上下分治”理论的理解演绎出来的推论。

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