Page 111 - 《社会》2014年第6期
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社会· ２０１４ · ６
更趋向于站在承包人的角度，“自下而上”看问题，所以她的文章题目使
用的是“行政包干”，而笔者更趋向于站在发包人的角度，“自上而下”看
问题，所以笔者的题目使用的是“行政发包”。这个差别导致了我们对
于现象的描述重点和解释的不同。对于中国行政组织的治理，张静更
多强调承包层面多重权威中心和分殊实际控制权的结构，而笔者是既
强调“发包制”引发的实际控制权分散、分割的一面，也强调“行政”的一
面，即发包人的集权，前面重新诠释的自上而下的“集权—分权”悖论是
笔者的“行政发包制”理论对应的典型现象。
我们之间更大的分歧在于如何解释关于行政发包制产生的原因。
笔者是从发包人（委托人）对不同治理模式进行理性选择的角度进行分
析，张静则是从业已存在的分殊的实际控制权、角色依赖和组织化利益
等视角进行推演。
行政发包制在中国的盛行到底是统治者“自上而下”的理性选择，还
是基于历史、文化和组织实践的路径依赖和自然适应，这是一个很难回
答的问题，笔者认为应该两者都有。一方面，我们确实看到行政发包制
在不同治理领域实施程度的差异，同时也看到中央对相关施政领域治理
模式的一系列调整和改革（如在海关、工商、质检和药品等领域的垂直化
管理的改革），甚至反复（食品药品管理历经属地管理、垂直管理，又回到
属地管理的过程）。关于乡镇政府应该是一级政府还是县政府的派出机
构的问题已在政府部门和学术界有很多讨论，这些都反映了决策者对治
理模式的理性比较和选择，而非完全路径依赖和被动适应。另一方面，
中国的历史和文化的因素、长期的组织实践也确实影响着后来的行政治
理特征的塑造。张静提到的中国近代以来国家政权建设过程其实是行
政吸纳代理的过程，即“地方权威的官僚化”（张仲礼， １９９１ ），就是一个很
好的例子。组织的形成是理性选择，还是自然适应的结果，有时也难以
完全分开。就像物种进化中的“自然选择”过程可以看做是朝着物种生
存概率最大化的“理性”方向演进一样，自然适应通常有特定的方向和路
径。理性选择也必须结合已有的组织资源和约束条件（包括历史遗产和
人们的文化观念），而不可能在一个抽象的世界里进行选择。
张静非常强调角色依赖对于行政发包制形成的重要性。发包人需
要承包人的行政配合，如果承包人不积极配合，上级虽然可以撤换承包
人，但承包组织是难以全部撤换的，所以，上级对下级具有反向依赖性，
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