Page 112 - 《社会》2014年第6期

再论行政发包制：对评论人的回应

这导致双方只好交换各自所需，发包人默许承包人的实际控制权。事
实上，以前在讨论传统行政发包制形成的原因时，笔者表达过类似的观
点， ７ 但笔者现在更倾向于把角色依赖看做是维持行政发包制稳定运
行和再生产的一个内在条件，因为它为发包人和承包人奠定了利益交
换和制衡的基础。问题在于，发包人对承包人一定程度上的依赖性 ８
是所有行政组织的特征，不是中国独有。所以，问题仍然是，为什么中
国在行政组织内置入了一个相对市场化的发包制？角色依赖性本身无
法解释行政发包制的核心成因。笔者认为，角色依赖是在不同的制度
环境及其他外部参数的作用下促成了不同的治理模式。为了理解行政
发包制形成的原因，关键还是在于寻找这些制度环境和外部参数的差
异性，或者中国在这方面的独特性，这些制度环境和外部参数应该包括
发包人和承包人面临的问责压力和方式（到底是选民还是上级，谁来监
督和评价公共服务）、行政服务的受众对服务质量投诉的可能性及其渠
道、法律是否构成行政组织运行的授权来源和规则基础等。

三、对曹正汉的回应

曹正汉（ ２０１４ ）做了一个很有意思的尝试，他将笔者的行政发包制、
曹正汉（ ２０１１ ）的“上下分治论”和周雪光的“帝国治理逻辑”三种国家治
理理论进行了比较分析。笔者现在作为评论者对曹正汉的比较分析做
一些回应和评价。
统治风险是笔者和曹正汉关注国家治理的一个核心维度，但我们
对于统治风险的定义和理解确实存在较大的分歧。曹正汉（ ２０１１ ）将统

７． 在论及历史上传统的行政发包制形成的原因时，笔者曾经这样表述：“虽然中央政府在名
义上拥有一切权力，可以颐指气使，甚至生杀予夺，但地方政府也可以‘消极怠工’和不作为
（表面上自然不敢违抗）来威胁中央。中央当然可以换人相威胁，强迫地方政府服从上面的指
示。但如果考虑到‘临阵换将’的潜在成本，以人事权作后盾形成的威胁最终也是有一定限度
的。在此意义上，中央和地方政府之间形成一种类似于‘双头垄断’的关系。这种垄断关系的
存在使得地方政府必然获得一些‘准租金’，即中央政府必须在相当程度上尊重地方的利益诉
求，包括地方官员本身的利益，容忍一些腐败行为。”（周黎安， ２００８ ： ７１ ）
８． 这种依赖性不能过度夸大，虽然发包人不可以撤换整个下级组织，但撤换“包工头”将剥夺
包工头享有的准租金，撤换的威胁对包工头的行为还是会有影响的，包工头转而会对下属施
加压力来应对发包人的要求。这是为什么发包人面对多个承包人的时候经常让承包人之间
竞争（“政治锦标赛”）的方式激励承包人。

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