Page 107 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

权”与“分权”之分。其实，周雪光提出的这些问题也是笔者曾长期纠结
的问题，所以在阐述行政分包制时试图去着力说清楚。和一般的理想
类型相比，行政分包制的一个突出特点是混合性质，即在科层制的形
态下置入了外包的 成 分。笔 者甚 至认 为，与中 国行政 体制更 接近的
特征是“在 科 层 制 的 外 壳 之 下 置 入 了 ‘发 包 制’的 灵 魂 ”（周 黎 安，
２０１４ ： ６ ）。这里确实是有科层制的因素，因为发包发生在政府内部上
下级之间，权威关系 是 其 中一 个重 要方面。但 如果据此认为 中国的
行政体制属于严格的 科 层制 就大 错 特错 了，因 为在政府间关 系中还
有许多只能用发包制来 刻 画 的现 象，如同 企业 内的市 场关系 一样。 １
正是这种吊诡的现象促使笔者提出了“行政发包制”这个新概念。
关于为什么不用“集权”与“分权”，而用“科层制”和“行政发包制”
作为对照，笔者的文章给出了一些具体原因。最关键的原因在于，“分
权”和“集权”之分对笔者想描述的中国政府间关系的核心特征来说过
于单薄和宽泛了。比如，同样是分权，可以是现代 犕 型公司组织内的
分权，强大的总部功能（集中的投资决策、财务、人事管理）与分公司（或
分支机构）享有相对独立的经营决策权并存；也可以是层层分包式的分
权，连同投资决策、人事和财务管理一起发包给了承包人。笔者说的
“行政发包制”更接近后者。类似的情况还有美国联邦制下联邦政府与
州政府的分权，以及中国单一制下中央和地方政府的分权，前者反映了
基于宪法的州主权和州对联邦政府的授权，后者反映了一个权威组织内
的中央对地方的相机授权，区分这两者非常重要。 ２ 笔者的“行政分包制”
理论反复强调三个维度———行政权的分配、经济激励和内部考核———的
整体性、一致性和协同性，但大家往往只注意到行政权的分配。对于行
政分包带来的地方政府的治理绩效，笔者和周雪光的观点有分歧，主要
在于笔者是从三个维度看行政发包制，而不是只看行政权的分配。
基于不完全契约理论，周雪光提出了一个修正版的“集权—分权”
理论。该理论引入统治风险，以剩余控制的分配权为中心，将集权和分
权的基本权衡表述为“有效治理”和“降低统治风险”。分权便于提高治
理效率，但趋向于增加地方政府各自为政所引发的偏离失控或由此导
致的社会冲突。笔者认为这个理论总体上是成立的。经济学对集权和

１． 张静（ ２０１４ ）提供了关于中国行政组织内各种“发包制”现象的生动描述。
２． 具体的说明可以参见周黎安（ ２０１４ ）。

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