Page 110 - 《社会》2014年第6期

再论行政发包制：对评论人的回应

中国政府间关系呈现显著的“集权—分权”悖论的特征（周黎安，
２００８ ），一方面是发包人的高度集权，体现在权力的绝对性和向下授权
的相机性；另一方面的是承包人的高度分权，体现为“分殊的实际控制
权”和“治权分割”。这种悖论性的“集权—分权”组合在不同层级间复
制和再生，不仅存在于中央和地方之间，也存在于地方各级政府之间和
地方政府与职能部门之间，甚至是职能部门领导与部门内部的科室之
间。从中央到地方和部门的各级承包人连接成一个逐级发包和承包的
关系结构图，在这个权力结构图中，我们看到了每个“包工头”的集权，
各个“包工头”在其行政组织的边界内都是一个权力中心，也看到了各
个“包工头”来自上级发包人的分权（分殊的实际控制权和治权分割）。
自上而下的各个层级和部门的“包工头专制”（即所谓的“一把手现象”）
是“集权—分权”悖论的核心现象，在这里，我们既看到无处不在的集
权，也看到无处不在的分权，两者如此奇妙和紧密地交织在一起，这也
是笔者对张静“多重权威中心治理”的一种诠释。
与科层制相区别，行政发包制蕴含了一种隐性的利益分配和交换
机制。张静认为，在发包人和承包人之间有一种默许的交换，即发包人
通过默许承包人的实际控制权的方式换取承包人对发包人的工作支
持，同时又以随时收回默许权力作为威胁，让承包人的自由裁量行为不
至于“失控”。这里有两层含义，第一，在行政发包制下的“层层分包”过
程，也是一个“层层分利”的过程，保证了承包人的利益；第二，发包人和
承包人之间还有一种隐性的权力制衡关系。虽然发包人拥有绝对权
力，表面上可以“生杀予夺”，但承包人可以用“消极怠工”和不作为来威
胁，这样，发包人和承包人形成了一种微妙的相互制衡的关系。这就解
释了在行政分包制这种“压力型体制”下，为什么还会有人愿意（在现实
中其实是争相）做承包人的激励。 ６ 这里最有趣的特征就是发包人和承
包人的利益分配、保障和制衡是以“默许交换”和“潜在威胁”的形式发
生的，难以摆在明处或写在合同里。
尽管笔者和张静在行政发包制的定义、特征和现象对应方面有广
泛的一致，但我们观察行政发包现象的视角还是有些微妙的不同。她

６． 注意，行政发包体制下承包人需要完成发包人的任务，发包人最后以结果进行考核；同时，
承包人还需“自筹经费”甚至完成一定的上缴比例，组织内的成员收入还依赖于各种创收努力。

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