Page 102 - 《社会》2014年第6期

行政包干的组织基础

多的信息，他们拥有人力资源，掌握本地的财政使用权，更重要的是，他
们可能对是否真正配合做出选择。但碍于行政级别和规章，他们不能
公开否定委托人的指令或是拒绝执行。显然，与市场组织关系不同的
是，他们都无法对对方再行公开的选择。与行政命令及支配相比，发包
制在上下级行政组织间提供了不用明言的弹性关系，使得下级可以在
自己的属地控制权不被削弱的情况下，更加“愿意”执行下达的任务。
如果很多权力不便明文规定，发包中包含的未言默许，等于承认下级的
做法，对承包方自然构成重大激励。
对于发包方而言，不是通过明令而是通过默许的方法给予承包方
“自由裁量权”，意味着它保留着“随时回收默许”的可能。通过不确定
性形成的行政威慑，上级对下级的过度控制权可能构成制衡，它可以抵
抗走得太远的承包方。规则定死了往往陷于被动，不肯定也不否定则
可以掌握主动权。发包制以包含大量“不确定”的形式，使双方的权力
都有所增加：委托方获得批准权、监控权以及随时收回默许的权力，代理
方获得自由裁量权、过程控制权和剩余控制权。处于地位弱势的承包方
会因此增强主动性。下级接包如同签订责任状，比起口头表态，是更实
在的“同意”配合。这一交换让上下各有所得，推进执行的障碍减少。
这不是一种特意的集权—分权安排，而是组织机体本身特质的自
然反应。俗话说，有什么料，做什么菜。在形式上统一、实际上多中心
的组织现实下，委托方的统治风险，与其说来自权威地位和干预权旁
落，不如说是懈怠贯彻、将其束之高阁、伪装执行的普遍存在。承包方
虽然不能争取明晰分权，但可以通过改变信息减少上级的干预。当表
面执行成为普遍存在的治理风险时，委托方即使更换代理人，也解决不
了执行问题。代理组织无法全面更换，是代理方拥有的讨价还价资本。
在权力地位看似不对等的双方，这是实际交换可能实现的砝码。这可
以解释，为何很多领导在布置任务时，总是询问“有什么困难，需要什么
支持”，允许代理方提出条件，是一种隐形授权和交换现象，它可以让一
些不便明文规定的交换条件，通过发包获得实现。
发包制隐含的内容还不仅如此。惯例上，中国治理体系不是运用
立规授权定责，而是运用动员机制（开会，检查）和组织机制（成立机构、
委任成员）来推进行政工作。界定职责和权限主要不是通过立规陈述，
而是通过领导指示。根据指示先行动，然后再视必要性定规立据，已是

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