Page 101 - 《社会》2014年第6期
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社会· ２０１４ · ６
可避免违规，又可默认地方做法的举措。正如一位负责发包（村修公路
项目）的镇干部所言：“现在中央不断提倡给农民减负，而甬村却在搞集
资（让农民为修路分成付费），我们不可能明面上支持，但他们村的治理
效果很好，却是不争的事实。” ６ 可见，发包可以对不改明文规则、但改
实际做法的情况“视而不见”，效果自然是默许了行动本身。
基层治理组织具有的多重角色也在发包中得到默许。基层组织执
行指令与否，不仅仅来自对官僚系统责任的承诺（合约），还来自本身多
重角色的考量：比如损益辨别———是否有利于增进其组织利益和自主
控制权，比如秩序担忧———是否会引发内部冲突，比如道义负担———是
否被所属成员视为背弃，还比如代表身份———是否能回应单位成员的
迫切需要……凡此种种的正当性，盖源于中国的社会结构：多元利益的
组织化和行政单位制的重合。（张静， ２００１ ）基层行政组织并非仅仅是
治理角色，他们同时兼有政治（代表、应责、连接、协调）和经济社会（增
加地方收入、发展经济）等职能，这些职能甚至也是委托方实现治理目
标不可或缺的东西。基层组织远远超出治理的政治及经济社会性角
色，不仅具有广泛的社会承认基础，而且具有长期的历史，甚至相关制
度的支持。 ７ 所以，虽然分疏控制权的组织结构，在面临打击的时候有
时被弱化，但它们时时再生，从未从根本上消失。
五、默许、交换、隐形授权
发包制是上述组织结构和角色的产物。在中国，推进任务执行和
责任激励，促成下级部门的合作意愿及配合行动，对于贯彻任何指令都
是关键的环节。而不可回避的组织现实，决定了上级要求下级执行的
“任务”，脱离了纯行政命令的性质：它成了必须经交换才能取得配合的
“商品”，类似于市场中形成“同意”的合约，要求得到组织配合，需要默
许和交换才能得到。虽然上级的权力高于下级组织，但在实际控制权
方面，上级却不一定总是具有明显优势，因为它依赖治理的组织执行工
具。这种依赖关系构造了不同于科层级别的“对等”关系：下级拥有更
６． 浙江镇干部访谈，转引自汪吉庶、张汉 ．２０１４． 《公共品供给的议程困境及其应对：小集体分
成付费》 ． 清华大学政治学系博士生工作论文，第 ７ 页。
７． 张静 ．２０１４． “个体与公共体系的连接” ． 待发于南京《学海》期刊（秋季号）。
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