Page 96 - 《社会》2014年第6期

行政包干的组织基础

因此，虽然笔者 和 周 黎 安 的 结 论 相 同———行 政 发 包 制 介 于 市 场
和科层两个类型之间，但 给 出 的理 由不同，笔者认 为，中国行 政体内
组织间角色关系的性质，对于开 辟“为 何是行 政发 包制”的解 答方向
十分重要。

二、历史遗产：行政吸纳代理
历史上，中国的治理体系由两部分组成———政府和地方（社会或军
事）组织，后者包括士绅、宗族（家族）和军阀等等，他们与政府互相承认
但互不隶属。基层治理组织在历史的不同时期面貌不同：有些在 ２０ 世
纪中叶由新政府主导 成 立，有 些 则是 从业 已存在 的地 方组织 转 化而
来。这些组织曾经身处政府治理体系之外，各有管制的领域和地盘，
后来才具有了公务 组 织 的 身份。随着 近代 以来公 权力 的扩张下 移，
不少地方组织被委以公职，进入官僚体系：政府吸纳原本存在的地方
单位，使其进入 国 家 行 政 体 系，并 委 以 新 的 公 务 身 份，承 担“代 理 治
理”的职能。
有学者曾用地方权威的“官僚化”说明上述现象（张仲礼， １９９１ ），
然而，将地方权威纳入 行 政 体 系 内部，不等 于完成 组织 与规则整 合。
在形式上，每个地方治理组织机构都以统一称谓建立起来，但观察这
些机构的实际运作后就会发现，“他们实际上在按迥然不同的原则运
作，与其远在大 都 市 的 机 构 创 立 者 的 初 衷，存 在 不 小 差 异”（米 格 代
尔， ２００９ ： ３ ）。虽然，国家政权建设之结构集中的努力，近代以来一直
以不同的方式持续，但却从未成 功改 变上 述组织 规则“迥 然不 同”的
特点，更没有中断 地 方 组 织作 为 利 益共 同 体 的 再 生 机 制———它 们 在
一定范围内的资源来源、人事更替、司法 控 制 方 面 的 固 有 影 响 力 （张
静， ２００６ ）。多重权威中心治理正是 指 这 种 以 地 方 实 力 为 基 础 的 政
治现象，它在治 理 上 的 突 出 特 点 是 科 层 体 系 中 的 身 份 统 一 和 实 际
控制权相分 离。 官 僚 化 使 其 获 得 公 权 力 身 份，名 义 上 被 组 织 进 一
统的科层体系，但是其拥有的局 部 实 际 控 制 权 仍 然 存 在，作 为 科 层
整体的行为规则整合，直至 目 前 尚 未 完 成。 也 可 以 说，社 会 治 理 的
组织体系虽然貌似形成，但治理行为的标准统一远没有真正建立。
这就形成了一种特有的内部行政关系。一方面，作为实现治理目
标的组织工具，政府需要地方组织“加盟”，他们的存在，填补了政府在

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