Page 93 - 《社会》2014年第6期

社会· ２０１４ · ６

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问题

受到韦伯的影响，学界通常以科层制的理想类型为依据，阐发其他
“偏离标准”的官僚行为。但周黎安（ ２０１４ ）转换了处理视角：他以“行政
发包制”为基准反观科层制，视大量的“非正式”制度和“变通”实践为治
理行为中的“均衡”常态，因为发包制本身包含了对承包方“自由裁量
权”的默许。作为有价值的分析性概念，“行政发包制”对于政府治理的
特征性概括，提升了学界理解多种治理模式的能力。
不仅对现象做出概念抽象，周黎安（ ２０１４ ）还尝试对行政发包的运
用做出了解释。他以市场与科层的分类为基础，提出这样的问题：为何
中国科层制使用了类似市场激励的规则来推进行政执行？为什么中国
在政府内部嵌入了一个相对分权和市场化的发包制？
周文回答的要点有三：其一，中国广阔的疆域、各地地域、文化和自
然条件的巨大差异，导致治理成本上升，属地发包可以显著减少中央治
理的监督和管理成本；其二，中国长期贯彻自上而下的统治逻辑，普通
公民参与治理的机会有限，加之法治不完善，使得公共服务的质量压力
让位于治理的成本压力，因而定限包干占据了主导形式；其三，为了有
效降低委托人（最高统治者）面对的统治风险，一种集权与分权的独特
安排应运而生：由委托人集中控制重要权力，如人事权、干预权、审批权
和指导权，而承包人被默许其他剩余权力，这些剩余权力虽然未经明示
授予，但却包含在发包项目中，类似于得到实际的承认。上述解释主要
从两个方面———治理成本和风险防范———说明行政发包制的形成，其
视角在最高权威面对外部约束的模式选择，基本逻辑是成本和收益衡
量，强调经济（成本计算）和政治考量（统治风险）对于治理方式形成的
影响。
但是，哪个统治体系不受制于这两个问题呢？如果说，多样性的地
域、文化和自然条件差异决定了行政发包制的形成，那么在几个世纪的
历史进展中，世界上不少地区同样存在“疆域、地域、文化和自然条件的

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